一、操作基礎(chǔ)
PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會(huì)力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來合理的投資回報(bào)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。
PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。項(xiàng)目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。
PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。
二、總體要求
1、打破地域壟斷和所有制限制。
政府通過競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營等;鼓勵(lì)有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵(lì)以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項(xiàng)目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場規(guī)模。
2、落實(shí)費(fèi)價(jià)政策。
將市政公用服務(wù)價(jià)格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費(fèi)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財(cái)政預(yù)算管理。向用戶收費(fèi)的各類市政公用產(chǎn)品價(jià)格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時(shí)調(diào)整到位，價(jià)格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項(xiàng)目要明確各入廊管線行業(yè)費(fèi)用分?jǐn)偤蛢r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。
3、規(guī)范運(yùn)行操作。
按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項(xiàng)規(guī)劃篩選適宜PPP的項(xiàng)目，強(qiáng)化項(xiàng)目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，由政府與市場主體合作組建項(xiàng)目公司(SPC)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項(xiàng)目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)管。
1)、做好項(xiàng)目前期論證。
開展PPP項(xiàng)目的可行性論證是決定項(xiàng)目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項(xiàng)目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項(xiàng)規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計(jì)或咨詢機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財(cái)務(wù)測算與風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。
城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性，以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。
2)、通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴。
城市政府應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目內(nèi)容，以及對(duì)合作伙伴的要求、績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。
3)、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項(xiàng)目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān)保;特許經(jīng)營期滿后項(xiàng)目移交的方式、程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);項(xiàng)目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償;違約責(zé)任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項(xiàng)。
4)、籌組項(xiàng)目公司。
中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等;項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項(xiàng)目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。
4、把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一是建立長期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。
二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價(jià)格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。
四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。
5、實(shí)行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財(cái)政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項(xiàng)目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項(xiàng)目策劃，建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，建立引資項(xiàng)目長效機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定針對(duì)性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項(xiàng)目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。
6、試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。
優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇條件相對(duì)成熟的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本全面開放提供指導(dǎo)。
7、建立信用評(píng)級(jí)和黑名單制度。
各地要依托專業(yè)信用評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，信用評(píng)級(jí)將作為金融和財(cái)政支持的參考。對(duì)合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對(duì)于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報(bào)。
來源：網(wǎng)絡(luò)
