一、什么是PPP?
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱，英文直譯的意思是公私合作（合營(yíng)）伙伴關(guān)系。國(guó)際上，PPP一般被理解為政府與私營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的各種形式（包括BOT、BT以及相應(yīng)的各種演變形式）的統(tǒng)稱（具體公共產(chǎn)品類型和合作形式見(jiàn)下文）。
二、PPP與BOT有何區(qū)別？
PPP和BOT都是項(xiàng)目融資（Project Finance）里面的概念。項(xiàng)目融資作為一個(gè)專用術(shù)語(yǔ)，不是通常理解的“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”，而是“以項(xiàng)目進(jìn)行融資”的意思。業(yè)內(nèi)通用的標(biāo)準(zhǔn)是：項(xiàng)目融資應(yīng)是無(wú)追索權(quán)（Non-recourse）或者有限追索權(quán)（Limited Recourse）的，意即：將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目發(fā)起人（投資人）進(jìn)行隔離，以項(xiàng)目收益作為償債來(lái)源，以項(xiàng)目公司資產(chǎn)和收益作為擔(dān)保，項(xiàng)目發(fā)起人（投資人）除自身投入到項(xiàng)目的資本金外，對(duì)項(xiàng)目的債務(wù)償還不承擔(dān)責(zé)任或者僅承擔(dān)有限責(zé)任。
PPP是從項(xiàng)目融資的合作方的角度來(lái)進(jìn)行定義的，更多體現(xiàn)的是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)等各類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供所需的融資和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，引入私營(yíng)資本參與合作。
BOT是英文Build-Operate-Transfer（建造-經(jīng)營(yíng)-移交）的簡(jiǎn)稱，是從項(xiàng)目運(yùn)作流程任務(wù)分解的角度進(jìn)行定義的。目前，項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目融資領(lǐng)域常用的概念：BOT、BOO（建造-擁有-經(jīng)營(yíng)）、BOOT（建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交）、BT（建造-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、ROT（改造-經(jīng)營(yíng)-移交）、OM（運(yùn)行-維護(hù)）、DB（設(shè)計(jì)-建造）、DBO（設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)行）乃至EPC（設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工）。雖然部分概念分屬歐美不同語(yǔ)境，但都是按照項(xiàng)目運(yùn)作流程任務(wù)分解的角度來(lái)區(qū)分的。
因此，BOT、ROT等都僅屬于PPP范疇下政府與私營(yíng)企業(yè)的具體合作形式。
從另一個(gè)角度而言，BOT等模式關(guān)注點(diǎn)是解決政府資金短缺時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目的投資問(wèn)題，政府最終想獲取的是項(xiàng)目所有權(quán)，比如國(guó)內(nèi)上世紀(jì)90年代的以廣東沙角B廠、溫州電廠二期項(xiàng)目為代表的多個(gè)發(fā)電特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目就是案例；而PPP項(xiàng)目更多關(guān)注的政府所采購(gòu)服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格以及效率等因素，比如財(cái)政部76號(hào)文中就提出“積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)”來(lái)評(píng)估PPP項(xiàng)目。
三、PPP與特許經(jīng)營(yíng)有何區(qū)別？
特許經(jīng)營(yíng)分兩大類，政府特許經(jīng)營(yíng)（Concession）和商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（Franchise），項(xiàng)目融資領(lǐng)域所說(shuō)的特許經(jīng)營(yíng)特指政府特許經(jīng)營(yíng)。私營(yíng)企業(yè)參與公共產(chǎn)品（服務(wù)）的提供，通常是需要政府的授權(quán)的。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》（2014年5月3日稿）中，特許經(jīng)營(yíng)是指“各級(jí)人民政府依法選擇中華人民共和國(guó)內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運(yùn)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)�！�
政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的要點(diǎn)是私營(yíng)企業(yè)從事提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）必須是獲得的政府授權(quán)。PPP的本質(zhì)是政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品（服務(wù)），一般可以分為：服務(wù)外包（比如：垃圾清運(yùn)服務(wù)）、特許經(jīng)營(yíng)（比如：污水處理項(xiàng)目）、私有化（比如：燃煤發(fā)電項(xiàng)目）三種類型，并非所有PPP項(xiàng)目都必須獲得政府授權(quán)。
四、國(guó)內(nèi)目前力推的PPP模式與國(guó)際上的PPP模式有何區(qū)別？
國(guó)際上，PPP指政府與私營(yíng)企業(yè)之間長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），分為服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化三類。
由于我國(guó)存在著國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)等不同性質(zhì)的社會(huì)資本，因此，PPP在國(guó)內(nèi)指的是政府與社會(huì)資本之間長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），合作對(duì)象不僅限于私營(yíng)企業(yè)。
筆者認(rèn)為，目前中國(guó)政府力推PPP模式有如下四個(gè)方面的考慮：（1）政府財(cái)稅制度改革的需要，多采用股權(quán)而非債權(quán)模式從事基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)開(kāi)發(fā)，有效遏制地方政府債務(wù)無(wú)序增長(zhǎng)；（2）以競(jìng)爭(zhēng)方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和提升服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府監(jiān)管；（3）鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，給民營(yíng)資本平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)；（4）解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)的融資需求。
而近期出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任�！�
從43號(hào)文來(lái)看，中國(guó)政府所力推的PPP項(xiàng)目限定為如下模式：政府授權(quán)社會(huì)資本獨(dú)自或者與政府共同成立（部分省市的地方規(guī)定中要求必須共同成立）項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營(yíng)模式來(lái)投資、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，政府承擔(dān)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，政府不承擔(dān)項(xiàng)目的償債責(zé)任。該文中PPP模式的要點(diǎn)有：（1）設(shè)立項(xiàng)目公司（股權(quán)模式）；（2）特許經(jīng)營(yíng)；（3）政府不承擔(dān)債務(wù)。
五、PPP屬于政府采購(gòu)嗎？
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為�！�
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》（2010年1月21日稿）中規(guī)定：“政府采購(gòu)法第二條所稱使用財(cái)政性資金采購(gòu)，是指采購(gòu)人全部使用或部分使用財(cái)政性資金進(jìn)行的采購(gòu)�！少�(gòu)法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購(gòu)對(duì)象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)，以及維修與維護(hù)服務(wù)等�！�
從付費(fèi)模式來(lái)看，PPP項(xiàng)目可以分為三類：（1）使用者付費(fèi)項(xiàng)目；（2）使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目；（3）政府付費(fèi)項(xiàng)目。
雖然《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）規(guī)定：“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。”但76號(hào)文僅是財(cái)政部的規(guī)范性文件，效力等級(jí)過(guò)低；依據(jù)法律規(guī)定，只有前述第（2）、（3）類項(xiàng)目才適用政府采購(gòu)法，屬于嚴(yán)格意義上的政府采購(gòu)。
在《政府采購(gòu)法》未作修改，或者《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》的專門(mén)立法中未做明確前，國(guó)內(nèi)采用用戶付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目只能算廣義的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而不屬于法律意義上的政府采購(gòu)。
六、PPP與混合所有制改革有何關(guān)系？
中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股�！币虼�，政府與民營(yíng)資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求�；旌纤兄聘母飳�(duì)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目合作的快速發(fā)展有一定的推動(dòng)作用；PPP項(xiàng)目中除單純股權(quán)投資關(guān)系外的整套公私合作機(jī)制對(duì)混合所有制改革中如何促進(jìn)國(guó)有資本與私營(yíng)資本更好地合作也提供很好的借鑒。
七、PPP是否必須要采用招標(biāo)形式？
《安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南》（2014年9月）中規(guī)定：“應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開(kāi)招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴�！惫_(kāi)招標(biāo)模式是所有采購(gòu)方式中較為復(fù)雜、繁瑣的模式，而且限制性條件相對(duì)較多。那么，該指南中規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)模式是否是PPP項(xiàng)目所必須采用的采購(gòu)模式呢？答案是否定的。
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！币虼耍琍PP項(xiàng)目不屬于招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制要求招標(biāo)的范圍。
對(duì)于使用政府預(yù)算的PPP項(xiàng)目而言，其合作方的選擇應(yīng)符合《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定�！墩少�(gòu)法》第二十六條規(guī)定：“政府采購(gòu)采用以下方式：（一）公開(kāi)招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢價(jià)；（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式�！钡诙邨l規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)�！敝灰霸O(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)”也可以采用除公開(kāi)招標(biāo)之外的其他采購(gòu)模式。
財(cái)政部76號(hào)文規(guī)定：“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴�！�2014年2月1日起施行的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）對(duì)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的非招標(biāo)采購(gòu)方式中的競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)做了詳細(xì)規(guī)定。74號(hào)令是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的重要參考文件。
在實(shí)踐操作中，我們也不推薦采用招標(biāo)方式選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)人提交投標(biāo)文件后招標(biāo)人無(wú)權(quán)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行修改（部分錯(cuò)誤修正除外），對(duì)招標(biāo)人編制招標(biāo)文件水平要求較高；此外，在按照評(píng)標(biāo)辦法確定中標(biāo)人后，招標(biāo)人應(yīng)按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容簽署相關(guān)協(xié)議，雙方不得就合作的主要內(nèi)容、實(shí)質(zhì)性條款再進(jìn)行協(xié)商、談判。從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，PPP項(xiàng)目合作方選擇這類較為復(fù)雜的采購(gòu)而言，即使是采用招標(biāo)模式進(jìn)行的，采購(gòu)方也不能滿足《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求。因此，采用公開(kāi)、公平、公正的方式以競(jìng)爭(zhēng)性談判模式開(kāi)展PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇更符合實(shí)際情況。
八、哪些類型的項(xiàng)目適合采用PPP模式？
適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，一般具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項(xiàng)目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目）和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等）等領(lǐng)域。
九、PPP項(xiàng)目有哪些主要的投資、建設(shè)和收益模式？
廣義的PPP包括政府長(zhǎng)期向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項(xiàng)目，比如：公路收費(fèi)、抄表、垃圾收運(yùn)等服務(wù)項(xiàng)目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。
（一）投資模式
從項(xiàng)目投資主體而言，可以分為（1）政府投資、（2）企業(yè)（項(xiàng)目公司）投資和（3）混合投資（部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資）三大類型。
對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項(xiàng)目資產(chǎn)并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本可以通過(guò)租賃資產(chǎn)或者委托運(yùn)營(yíng)（OM）模式參與項(xiàng)目運(yùn)作，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）。此類項(xiàng)目暫不屬于我國(guó)政府力推的PPP項(xiàng)目范疇。
企業(yè)投資項(xiàng)目是指社會(huì)資本獨(dú)自或者與政府共同成立項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目資產(chǎn)并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此種模式下，社會(huì)資本可以在項(xiàng)目建設(shè)初期通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目公司模式參與項(xiàng)目合作，也可以在后續(xù)通過(guò)股權(quán)受讓或增資擴(kuò)股模式擁有項(xiàng)目公司股權(quán)而參與項(xiàng)目合作。
對(duì)一些大型項(xiàng)目，單純靠項(xiàng)目收益無(wú)法彌補(bǔ)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)成本的，為降低項(xiàng)目公司投資成本，滿足項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性要求，則采用部分項(xiàng)目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項(xiàng)目資產(chǎn)由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，最后整體項(xiàng)目資產(chǎn)移交項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)的模式來(lái)開(kāi)展項(xiàng)目合作。比如，北京地鐵4號(hào)線就是典型的混合投資項(xiàng)目。
就社會(huì)資本投資介入項(xiàng)目運(yùn)作的不同時(shí)期而言，項(xiàng)目投資模式還可以分為：參與項(xiàng)目初始投資建造（比如BOT、BOO）、項(xiàng)目建成后受讓運(yùn)營(yíng)（比如TOT）、對(duì)項(xiàng)目升級(jí)改造進(jìn)行投資后運(yùn)營(yíng)（ROT)等不同類型。
（二）建設(shè)管理模式
項(xiàng)目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項(xiàng)目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進(jìn)行項(xiàng)目管理（PM）、EPC總承包、DB(設(shè)計(jì)-施工總包)、工程總承包項(xiàng)目等類型。項(xiàng)目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購(gòu)應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定履行招標(biāo)程序。
（三）收益（付費(fèi)）模式
PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,前者是項(xiàng)目的使用者付費(fèi),后者是政府付費(fèi)。還有一種是介于兩者之間,可稱為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目公司的投資運(yùn)營(yíng)成本,政府還要給予一定的補(bǔ)貼。
十、國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目應(yīng)特別注意哪幾個(gè)問(wèn)題？
PPP項(xiàng)目應(yīng)注意的要點(diǎn)很多，本文僅對(duì)筆者認(rèn)為非常重要，但一般文獻(xiàn)中較少提及的幾個(gè)問(wèn)題做簡(jiǎn)要闡述。
（一）重視公共利益的保障
在政府采購(gòu)服務(wù)的過(guò)程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購(gòu)成本的沖動(dòng)，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現(xiàn)的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價(jià)格定價(jià)不合理的前提下，企業(yè)通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量或者減少必須的公共利益投入（比如污染控制、員工安全健康保障）來(lái)增加收益。這也是國(guó)際上早期的PPP項(xiàng)目要求政府在項(xiàng)目公司中占有股份的原因。
為了保障公共利益，我們建議政府：（1）設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)；（2）理順合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享，避免暴利和虧損，保障項(xiàng)目高效、穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)；（3）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制和監(jiān)管，建議在項(xiàng)目公司設(shè)立由政府委派的董事和監(jiān)事（社會(huì)資本單獨(dú)投資的可以設(shè)立外部董事），項(xiàng)目公司完善項(xiàng)目定期監(jiān)管制度；（4）建立項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，利用社會(huì)力量加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督。
（二）理清項(xiàng)目前期工作界面
在新建項(xiàng)目中應(yīng)清晰梳理項(xiàng)目前期工作的界面，政府應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目前期工作的主要風(fēng)險(xiǎn)。為保項(xiàng)目建設(shè)不存在實(shí)質(zhì)性障礙，政府應(yīng)特別重視如下幾點(diǎn)：（1）項(xiàng)目選址是否與城市規(guī)劃相符；（2）項(xiàng)目是否滿足環(huán)保要求；（3）項(xiàng)目用地取得是否存在障礙；（4）項(xiàng)目建設(shè)是否存在潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）項(xiàng)目收益保障
政府要想吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資，必須對(duì)項(xiàng)目收益予以一定保障。主要應(yīng)考慮以下方面：（1）項(xiàng)目收益來(lái)源的可靠性，對(duì)使用者付費(fèi)而言，應(yīng)合理測(cè)算產(chǎn)品（服務(wù)）的使用量、確立合理的定價(jià)/調(diào)價(jià)和政府補(bǔ)償機(jī)制；（2）采用政府付費(fèi)模式或者政府補(bǔ)貼的，應(yīng)確保用于支付項(xiàng)目收益的財(cái)政資金已按照《預(yù)算法》納入政府預(yù)算；（3）合理設(shè)立項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目投資建設(shè)規(guī)模超過(guò)合理需求而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品（服務(wù)）定過(guò)高、企業(yè)虧損或者政府補(bǔ)貼過(guò)重等情形。
