導(dǎo)語
11月8日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制提出重要指導(dǎo)意見。
據(jù)了解，該文件是自2014年P(guān)PP模式實施以來，政策層面上力度最大的一次調(diào)整，關(guān)系10多萬億PPP項目，對中國推廣應(yīng)用PPP模式影響深遠(yuǎn)。PPP模式新機(jī)制的“新”主要體現(xiàn)在回報機(jī)制、適用具體模式、重點領(lǐng)域、管理部門等多個層面。
在嚴(yán)防新增政府隱形債務(wù)的大背景下，未來適用PPP項目將會大幅減少，PPP模式不太可能回到前幾年的火熱，最有可能的結(jié)果是逐漸轉(zhuǎn)入小規(guī)模長期持續(xù)。不過，特許經(jīng)營與REITs相得益彰，有望打通新建、改擴(kuò)建項目與存量資產(chǎn)盤活的壁壘。
PPP模式重啟
據(jù)悉，今年年初開始，PPP模式進(jìn)入“停擺”狀態(tài)，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，一些地方政府在整改以往實施的PPP項目。2023上半年不僅沒有任何新增的PPP項目，老項目也基本宣布暫停，而截至目前，財政部PPP中心網(wǎng)站項目庫仍處于“系統(tǒng)維護(hù)中”。本輪PPP項目的暫停和整改，也被業(yè)界稱為“休克療法”。
6月26日，審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》提到，通過抽查18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項目，計劃總投資1.53萬億元，發(fā)現(xiàn)部分項目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項目損失浪費等問題。
一是入庫環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)。11個地區(qū)的19個項目是由中介機(jī)構(gòu)通過夸大預(yù)期收入、調(diào)減財政支出責(zé)任等方式虛假包裝后得以入庫，其中14個項目存在政府部門虛構(gòu)財政財務(wù)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。
二是履約環(huán)節(jié)不盡誠信。11個地區(qū)的14個項目以承諾辦理用地手續(xù)引入社會資本，但由于占用基本農(nóng)田無法獲得用地許可等，導(dǎo)致項目因土地未落實而停工停建或進(jìn)度緩慢。
三是建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)。一方面，6個地區(qū)將新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市運營等職能，與具體項目“整體打包”交由社會資本方實施，因遠(yuǎn)超社會資本方能力，大多半途而廢。另一方面，10個地區(qū)在15個項目中違規(guī)約定由政府方或當(dāng)?shù)貒筘?fù)責(zé)運營，不當(dāng)承擔(dān)了應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險。部分項目形成損失浪費。至2022年6月底，有151個項目進(jìn)展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國有資產(chǎn)損失17.22億元;10個地區(qū)違規(guī)建設(shè)10個會議場館或景觀工程等，涉及計劃投資75.66億元。
11月8日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制提出重要指導(dǎo)意見。
這是去年11月財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）以來，國家部委層面再一次對政府和社會資本合作（PPP）模式出臺規(guī)范運作文件。在PPP模式出現(xiàn)諸多問題而停滯的背景下，該文件被業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是國家重啟PPP的信號。
新機(jī)制，新在哪里？
PPP的本質(zhì)是通過政府和社會資本合作，采取合理的投資回報方式，為社會公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。PPP模式新機(jī)制主要體現(xiàn)在回報機(jī)制、適用具體模式、重點領(lǐng)域、管理部門等多個層面。
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明確職責(zé)分工
新機(jī)制務(wù)實解決了以往十年間PPP項目實施過程中政府管理部門“不會管項目了”的困惑，明確了特許經(jīng)營項目的管理職責(zé)分工，確立國家發(fā)展改革委牽頭特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，要求地方各級政府負(fù)起主體責(zé)任、地方各級發(fā)展改革部門發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用、各級財政部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，同時重構(gòu)了特許經(jīng)營項目全生命周期的管理流程。
圖片來源：中咨研究
2. 使用者付費，全部采取特許經(jīng)營模式
政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域，全部限定在有經(jīng)營性收益的項目，自身沒有經(jīng)營性收益、投資回報依靠可用性付費的公共項目（如市政道路、黑臭水體治理項目）已不再適合采用PPP模式。
投資回報來源有時還需要穿透分析，涵蓋由政府向用戶統(tǒng)一收取后，再向特許經(jīng)營者支付的費用。例如，很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項目，形式上是政府付費，穿透以后為政府代收費，項目全部或部分收益來自于使用者付費。
以往的PPP項目回報機(jī)制包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費，實踐中政府付費占了較大比例，有些項目雖名為可行性缺口補助，但本質(zhì)也是政府付費，造成了政府隱性債務(wù)風(fēng)險。新機(jī)制嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)-移交（BT）方式變相舉債。
新機(jī)制明確，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。
這樣做可以直接減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù)，也可以減小社會資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關(guān)心地方政府財力和可持續(xù)性等問題。另外，還可以減輕金融機(jī)構(gòu)過度依賴央國企和政府信用。
3. 優(yōu)先支持民企
新機(jī)制提出，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與PPP項目。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》并動態(tài)調(diào)整。
具體來看，市場化程度較高、公共屬性較弱的PPP項目（垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電，公共停車場，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，旅游農(nóng)業(yè)等）由民營企業(yè)獨資或控股；
關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目（污水處理，城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣，城際鐵路，智慧城市，數(shù)據(jù)中心等），民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低35%；
少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目（投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路，城市地鐵、輕軌和市域鐵路，民用運輸機(jī)場項目，油氣管網(wǎng)主干線或支線等），應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
圖片來源：財科智庫
對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與，同時也可以避免出現(xiàn)過去民營企業(yè)片面追求熱點、盲目擴(kuò)大投資等現(xiàn)象，引導(dǎo)民營企業(yè)聚焦實業(yè)、做精主業(yè)。
4. 嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案
新機(jī)制要求，嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案。其中，特許經(jīng)營方案編制工作由實施機(jī)構(gòu)牽頭，可參考《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號文）等文件要求進(jìn)行編制。
特許經(jīng)營方案應(yīng)通過項目需求分析，合理確定項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項目產(chǎn)出（服務(wù)）方案，可從項目全生命周期成本、產(chǎn)出(服務(wù)) 效果、建設(shè)運營效率、風(fēng)險防范控制等方面對特許經(jīng)營模式的可行性進(jìn)行專題論證，為特許經(jīng)營操作實施提供依據(jù)。特許經(jīng)營方案審核工作可參考政府投資項目審批權(quán)限和要求，由發(fā)展改革等部門對項目履行審核手續(xù)，必要時可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估。
在特許經(jīng)營方案被批準(zhǔn)之后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確雙方責(zé)權(quán)利。特許經(jīng)營項目應(yīng)嚴(yán)格履行投資管理手續(xù)，對于政府采用資本金注入的項目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對于由社會資本方投資的項目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定，履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。
新機(jī)制，會帶來哪些影響？
按照現(xiàn)有的政策，很多地區(qū)的財務(wù)承受能力已經(jīng)逼近紅線，在防范隱性債務(wù)的大背景下，不大可能調(diào)整財承空間，加之目前使用者付費的PPP項目少，而且可以采用地方政府專項債券等其他方式去做，不一定采用PPP模式，這也就意味著未來適用PPP項目將大幅減少，PPP模式也不太可能回到前幾年的火熱，未來最有可能的結(jié)果是逐漸轉(zhuǎn)入小規(guī)模長期持續(xù)。
基建融資需要的是資金能力、協(xié)調(diào)能力、施工能力和合規(guī)性判斷能力，而投融資和協(xié)調(diào)能力是橫在民營企業(yè)面前的鴻溝，中短期內(nèi)難以實現(xiàn)大規(guī)模補短板。而且民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，融資難和融資成本高等問題還沒有得到完全解決、地方政府對民企各方面的擔(dān)心以及害怕自己擔(dān)責(zé)等原因仍偏好央企。應(yīng)該也不會像2014年起推廣PPP的早期幾年那樣蜂擁而上。
新機(jī)制明確提出，積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。在我國目前上市的基礎(chǔ)設(shè)施REITs中，特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)主要集中在高速公路、污水處理等領(lǐng)域，其特許經(jīng)營期限均不超過30年。
新機(jī)制還提出，特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，不僅提升了特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)估值，也為REITs提供了更多符合發(fā)行條件的特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)；同時，基礎(chǔ)設(shè)施REITs作為權(quán)益性融資，要求資產(chǎn)所屬的項目公司100%股權(quán)通過資產(chǎn)支持證券，完全轉(zhuǎn)讓給公募基金，并在滬深證券交易所公開募集資金，為特許經(jīng)營者實現(xiàn)資本退出提供了絕佳通道。
新機(jī)制還支持創(chuàng)新項目實施方式，鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)。這項規(guī)定為眾多文旅基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行REITs提供嶄新的思路，通過合理構(gòu)建和實施特許經(jīng)營方案，能夠有效破解當(dāng)前景區(qū)門票收入“收支兩條線”的難題。
但新機(jī)制之下，原來項目庫中的項目如何進(jìn)行下一步，仍是市場人士的關(guān)注點。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，目前累計開工建設(shè)PPP項目超5000個，投資額超8萬億元。
對此，文件表示穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實施。把握好工作力度、節(jié)奏，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。
