政府和社會資本合作項目財政管理辦法
（征求意見稿）
第一章總則
第一條【目的和依據(jù)】為規(guī)范政府和社會資本合作（簡稱 PPP）項目財政管理行為，切實保障PPP項目合同政府履約能力，提高財政資金使用效率，防止公共資產(chǎn)和資源流失，依據(jù)《預(yù)算法》及其實施條例，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，制定本辦法。
第二條【適用范圍】本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域的各類PPP項目，包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項目。
第三條【管理內(nèi)容】各級財政部門（或PPP中心，下同）應(yīng)當統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)、土地使用權(quán)等各類公共資產(chǎn)和資源，支持PPP項目建設(shè)運營，嚴格履行項目識別、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、預(yù)算收支管理、績效評價、資產(chǎn)負債管理、信息披露、監(jiān)督檢查等職責。
第二章項目實施管理
第四條【項目識別】各級財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門做好項目識別工作。
（一）【政府發(fā)起】行業(yè)主管部門應(yīng)當根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃發(fā)起推薦PPP項目，在項目可行性研究報告批準后，提請同級財政部門對項目進行物有所值評價和財政承受能力論證。
（二）【社會資本發(fā)起】社會資本發(fā)起PPP項目，應(yīng)當向財政部門和行業(yè)主管部門提交項目建議書，提請進行物有所值評價和財政承受能力論證。
第五條【提交材料要求】提請進行物有所值評價和財政承受能力論證的應(yīng)當提交以下材料：
（一）項目初步實施方案，內(nèi)容包括但不限于項目概況、項目產(chǎn)出說明、項目合作范圍、期限與運作方式、風險分配框架、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管框架、社會資本合作方采購方式等。
（二）除前款要求的材料外，新建、改擴建項目還應(yīng)提交項目工程可行性研究報告，其中社會資本發(fā)起的可提交項目建議書替代可行性研究報告；存量項目還應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料，包括資產(chǎn)清冊、性能狀況、財務(wù)、人事等情況，以及第三方依法出具的資產(chǎn)評估報告。
第六條【初步方案評審】財政部門在開展物有所值評價時，應(yīng)當對項目初步實施方案進行分析論證，確保項目回報機制清晰、風險分配框架合理。
（一）【項 目回報機制】項目回報機制應(yīng)當參照行業(yè)規(guī)律、市場價格、同類型項目實施情況等因素，統(tǒng)籌利用公共資源和公共資產(chǎn)，多形式、多渠道挖掘項目合理回報來源，實 現(xiàn)社會資本回報訴求和公眾負擔能力的平衡。鼓勵社會資本通過減少能源資源消耗、開發(fā)創(chuàng)造項目商業(yè)附加價值以及挖掘資源多樣化利用價值，提升公共服務(wù)的供給 質(zhì)量和效率。
（二）【風險分配框架】按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等、風險可控原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、風險保留意愿和市場風險管理能力更要素，合理確定風險分配框架。
第七條【物有所值評價工作要求】財務(wù)部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門依據(jù)項目初步實施方案對備選PPP項目進行物有所值評價。通過物有所值評價的項目，由財政部門出具物有所值評價報告。
第八條【財政承受能力論證工作要求】財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門，依據(jù)項目初步實施方案和物有所值評價報告，按照規(guī)定識別和預(yù)算單個項目的財政支出責任后，匯總本級全部已實施和擬實施的PPP項目的各年度支出責任，進行財政承受能力論證。通過財政承受能力論證的項目，由財政部門出具財政承受能力論證報告。
第九條【PPP目錄管理】縣級以上財政部門應(yīng)當建立本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄，將通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，納入PPP項目開發(fā)目錄進行管理。
第十條【采購管理】對于納入財政部門PPP項目開發(fā)目錄的項目，項目實施機構(gòu)應(yīng)將項目實施方案提請本級人民政府審核，本級人民政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)按照政府采購管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會資本合作方采購工作。
（一）【采購方式】項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，在公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式中，依法選擇適當?shù)牟少彿绞�。采取單一來源采購方式的，�?yīng)當嚴格符合法定條件和程序。
（二）【采購條件】項目實施機構(gòu)應(yīng)當綜合評估項目潛在合作方的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素。依法擇優(yōu)選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對合作方實行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵民營企業(yè)、中小企業(yè)參與，依法允許外資企業(yè)參與。
（三）【采購評選】項目實施機構(gòu)應(yīng)當分別評估項目潛在合作方在項目建設(shè)和運營環(huán)節(jié)的實施方案和、及成本報價，嚴禁合作方重建設(shè)、輕營運，通過運營環(huán)節(jié)的惡性低價獲得項目主導(dǎo)權(quán)，通過設(shè)計、施工、核心材料采購等環(huán)節(jié)獲得較高關(guān)聯(lián)性收入、轉(zhuǎn)移利潤。
（四）【二次評選】對于設(shè)計工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，可以不進行招標。
（五）【信息公正】項目實施機構(gòu)要依據(jù)政府采購信息平臺和PPP綜合信息平臺，及時、充分向社會公布PPP采購計劃和項目采購信息，確保采購過程公開、透明和公平。
第十一條【第三方專業(yè)機構(gòu)】財政部門可依法擇優(yōu)委托第三方專業(yè)機構(gòu)，協(xié)助開展物有所值評估、財政承受能力論證等工作，但不得對第三方中介機構(gòu)的所有制形式、注冊地、資質(zhì)條件等設(shè)置歧視性門檻。委托第三方專業(yè)機構(gòu)應(yīng)獨立、客觀、科學地進行項目評估，對評估報告負責。
第十二條【合同審核內(nèi)容】對于履行完成采購程序的PPP項目，政府方與社會資本方對實施方案和合作內(nèi)容達成一致，在正式簽訂合同前，實施機構(gòu)應(yīng)當將合同文本送達同級財政部門審核后再報政府批準。
第十三條【合同審查內(nèi)容】財政部門應(yīng)當對照實施方案及采購文件，逐條對比合同文本的條款是否發(fā)生實質(zhì)性變更，確保合同項下的政府（或公眾）支付責任清晰、合理、可承受。
（一）合同文本應(yīng)當細化完善公共服務(wù)否認具體產(chǎn)出標準和績效指標體系，名烏爾績效評價和項目付費的基準。
（二）合同文本應(yīng)當根據(jù)項目全生命周期的投資成本（含合理重置成本）、運營成本、財務(wù)成本、稅費等，設(shè)定好項目基準成本，明確能夠納入PPP項目定價以及項目付費依據(jù)的成本核算范圍、成本類型和成本標準。
（三）合同文本應(yīng)當根據(jù)項目基準成本，結(jié)合項目公司股權(quán)匯報內(nèi)部收益率，合理測算確定項目的基準收入和收費（或補貼）標準。項目基準成本以外的成本控制風險（運營風險）由項目公司承擔。
（四）合 同文本應(yīng)當按照激勵相容的原則，根據(jù)產(chǎn)生項目超額的收益的不同原因，提前約定分享規(guī)則。原則上，對于項目使用量增加等客觀因素導(dǎo)致的超額收益增加的，超額 收益的分享要向政府部門傾斜。對于社會資本方技術(shù)創(chuàng)新、管理進步等主觀女里導(dǎo)致超額收益增加的，超額收益可以約定歸項目公司享有。
（五）合同文本應(yīng)當合理約定定價周期。在一個定價周期結(jié)束后，財政部門要會同相關(guān)部門依據(jù)上個周期的成本核算情況，重新確定下一個周期的定價和補貼標準。對于在項目定價周期內(nèi)獲得的超額收益，按照超額收益分享規(guī)則進行分享。
第三章項目財政收支預(yù)算管理
第十四條【預(yù)算管理】對當年新簽約的、符合納入預(yù)算管理要求的PPP項目。行業(yè)主管部門應(yīng)當按照部門預(yù)算編制程序和要求，將下一年度項目合同中符合預(yù)算管路要求的財政資金收入，報請財政部門審核后納入本部門預(yù)算草案，經(jīng)本級市政府同意后報人民代表大會審批。新簽約的PPP項目涉及當年財政資金收支的，按照預(yù)算調(diào)整有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十五條【中期預(yù)算管理】對當面新簽約的、符合納入預(yù)算管理要求的PPP項目跨年度財政支出責任，財政部門要將其納入中期財政規(guī)劃，切實保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。
第十六條【行業(yè)主管部門編制部門預(yù)算要求】行業(yè)主管部門要按照部門預(yù)算編制要求，編報PPP項目收支預(yù)算：
（一）支出預(yù)算。每年7月底之前，行業(yè)主管部門應(yīng)按照當年P(guān)PP項目合同約定，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、支出績效評價結(jié)構(gòu)等，預(yù)算下一年度應(yīng)納入預(yù)算的PPP項目收支數(shù)額。
（二）支出編制。行業(yè)主管部門應(yīng)將需要先從預(yù)算中安排的PPP項目支出責任，按照相關(guān)政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，以及績效目標管理等預(yù)算編制規(guī)定，納入本部門、本單位預(yù)算草案。
（三）收入編制。行業(yè)主管部門應(yīng)將包括所有PPP項目全部收入列入本部門、本單位預(yù)算草案。
（四）報送要求。行業(yè)主管部門應(yīng)將包括所有PPP項目全部收支在內(nèi)的部門和單位預(yù)算草案，按照統(tǒng)一的事件要求報同級財政部門。
第十七條【財政部門編制要求】財政部門應(yīng)對行業(yè)主管部門報送的PPP項目財政收支預(yù)算申請進行認真審核。安排PPP項目財政支出預(yù)算，應(yīng)在保障保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生等剛性支出，以及債務(wù)還本付息、存量PPP項目等履約支出后，充分考慮績效評價、價格調(diào)整等因素合理確定。
賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP項目獎補資金等。
（一）實施特許經(jīng)營的PPP項目，受讓主體應(yīng)當按照特許經(jīng)營許可權(quán)評估價值，向同級政府繳納特許經(jīng)營權(quán)使用費，納入PPP項目財政預(yù)算管理。
（二）權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入。是指政府轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)形成的權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入，以及政府與社會資本共同組建項目公司，政府轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)形成的股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。
（三）股息收入，是指政府持有項目公司股權(quán)所獲得的分紅收益，按照項目產(chǎn)生的收益以及合同約定的股權(quán)結(jié)構(gòu)確定。
（四）超額收益收入，是指當PPP項目收入超過合同約定的最高收益率時，政府依照合同約定的超額收益分成比例所取得的收入。
（五）社會資本違約賠償收入，是指政府因社會資本和項目公司未按照合同約定完成融資、建設(shè)、運營維護、已交維修等事項，以合同約定獲得的履約保證金等賠償性收入。
（六）PPP項目獎補資金收入，是指下級財政收到的，上級財政對符合條件的轉(zhuǎn)型為PPP模式的存量政府債務(wù)項目和采取PPP項目模式的新建項目，給予的專項轉(zhuǎn)移支付。
（一）股權(quán)投資支出，是指政府與社會資本共同組建項目公司，政府承擔的股權(quán)投資支出，依據(jù)合同約定的項目資金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)確定。政府未在項目公司出資占股的，不得核算此類支出。
（二）運營補貼支出，是指項目運營期間，政府承擔的直接付費，包括政府付費和可行性缺口補助兩種模式，具體依據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本以及利潤水平、績效評價結(jié)果、財政中長期承受能力等因素確定。
（三）配套投入支出，是指依據(jù)合同約定，政府需要從預(yù)算中安排的用于項目配套工程等其他投入支出，包括投資補助、貸款貼息等。
（四）風險承擔支出，是指在項目實施過程中按照法律規(guī)定或者合同約定，因法律安排、政策風險、最低需求風險以及其他原因?qū)е马椖亢贤K止等情況，政府應(yīng)承擔相應(yīng)責任的財政或有支出。
（五）PPP項目獎補支出，是指上級財政對符合條件的轉(zhuǎn)型為PPP模式的存量政府債務(wù)項目和采取啪啪啪模式的新建項目，安排的專項轉(zhuǎn)移支付，主要用于社會資本采購中止時的沉沒費用、循環(huán)使用的交易咨詢等前期費用支出。
（六）PPP項目其他支出，反映政府對PPP項目的其他支出。
目全生命周期成本監(jiān)測工作。每一季度前，項目公司應(yīng)向財政部門和行業(yè)主管部門報送上一年度經(jīng)第三方審計的項目運營成本詳細資料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公開，接受社會監(jiān)督。
第二十一條【績效評價】財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的產(chǎn)出評價標準，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性更方面進行績效評價木業(yè)可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。
第二十二條【使用結(jié)果】績效評價是預(yù)算審核的重要組成部分，財政部門要按照績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金。
（一）對于績效評價達標的可行性缺口補助或政府付費項目，財政部門要嚴格按照合同約定，向項目公司或社會資本方支付費用或補貼。
（二）對于績效評價不達標的PPP項目，財政部門要按照合同約定，扣減相應(yīng)的費用或補貼。
（三）對于使用者付費項目，由于客觀原因?qū)е鲁~收益的，按照合同約定歸政府享有的部分，財政部門要及時納入國庫。
第四章項目資產(chǎn)負債管理
第二十三條【土地入股要求】政府以國有建設(shè)土地投入PPP項目時，一般應(yīng)按照國有土地使用權(quán)出讓，作為出資或入股等有償使用方式參與PPP項目。對于符合土地利用總體和規(guī)劃和土地利用年度計劃的PPP項目，經(jīng)本級政府及上級國土管理部門審核同意并向社會公示后，政府方可以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股方式與社會資本方進行合作。國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資額應(yīng)當依法進行評估，不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。
第二十四條【土地使用要求】特殊情況下，對于符合《劃撥用地目錄》的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目用地，可以采取劃撥方式提供，但用于項目相關(guān)配套開發(fā)用地除外。
第二十五條【國有資產(chǎn)入股、轉(zhuǎn)讓要求】政府以存量國有資產(chǎn)作為PPP項目配套投入，以及對存量資產(chǎn)、股權(quán)進行轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)遵循公開、公平、公正的原則依法進行則產(chǎn)評估，并經(jīng)履行出資人職責的機構(gòu)報請本級人民政府核準，以合理的方式折價入股或轉(zhuǎn)讓，防止國有資產(chǎn)流失。
第二十六條【特許經(jīng)營權(quán)評估】對于特許經(jīng)營項目，行業(yè)主管部門應(yīng)當基于特許經(jīng)營權(quán)權(quán)未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，客觀評估特許經(jīng)營權(quán)的價值，以合理價值折價入股或授予轉(zhuǎn)讓。
第二十七條【國有資產(chǎn)管理】各級財政部門應(yīng)加強PPP項目相關(guān)國有資產(chǎn)管理，簡歷PPP項目資產(chǎn)管理臺賬。政府在PPP項務(wù)報告中進行反映。
第二十八條【項目資產(chǎn)管理】在確保項目能夠持續(xù)穩(wěn)定提供公共服務(wù)的前提下，PPP項目經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)可以進行資產(chǎn)證券化。項目公司以項目經(jīng)營權(quán)、項目資產(chǎn)進項抵押、質(zhì)押，以及在上述資產(chǎn)、權(quán)利和利益上設(shè)置留置權(quán)、擔保權(quán)益的，需經(jīng)財政部門和行業(yè)主管部門同意，并在財政部PPP項目綜合信息平臺上公示。
第二十九條【資產(chǎn)移交要求】資產(chǎn)移交分為期滿移交和提前移交。
（一）期滿移交。合同期滿后，社會資本應(yīng)當無償將PPP項目資產(chǎn)移交政府。將PPP項目資產(chǎn)移交政府時，財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門，對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估，并登記被移交部門會計賬。不符合合同約定移交標準的，社會資本應(yīng)采取補救措施或賠償損失。
（二）提前移交。雙方因故終止合作關(guān)系，PPP項 目資產(chǎn)需要提前移交政府時，財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估并登記入賬。如果是政府原因或客觀原因提前移交的，在符合合同約 定移交標準的前提下，政府應(yīng)當給予社會資本相應(yīng)的補償；如果是社會資本原因，在不符合移交標準的前提下，社會資本應(yīng)采取補救措施或賠償損失。
第三十條【負債管理】PPP項目在實施運營全過程中形成的項目公司的負債不得移交給政府。財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門做好PPP項目債務(wù)識別工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。
第五章監(jiān)督管理
第三十一條【防范變相融資】各級財政部門應(yīng)加強監(jiān)督，切實防范財政風險。
（一）社會資本全資或控股投資項目公司，要按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作。嚴禁通過固定回報承諾、回購安排、明股實債以及借助抽屜協(xié)議將項目運營返包政府等方式進行變相融資。
（二）政府因按照PPP項目合同約定，在取得公共服務(wù)的同時立即進行足額支付。嚴禁采取延期支付方式變異為購買融資服務(wù)，嚴禁通過政府購買服務(wù)方式進行變相融資，規(guī)避財政承受能力論證和物有所值評價。
（三）嚴禁地方政府融資平臺公司通過建設(shè)-租賃-移交等運作方式，將原有融資平臺建設(shè)項目包裝成PPP項目，直接與政府簽訂PPP合同，規(guī)避政府債務(wù)管理規(guī)定。
第三十二條【簡歷結(jié)算扣款機制】上級財政部門應(yīng)當督促下級財政部門嚴格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級財政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。
第三十三條【信息公開要求】各級財政部門應(yīng)依托PPP綜合信息平臺，建立PPP項目，對PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
（一）項目準備、采購和建設(shè)階段信息公開內(nèi)容包括PPP項目的基礎(chǔ)信息和項目采購信息、采購文件、采購成交結(jié)果、項目合同文本、開工及竣工投運日期、政府移交日期等。
（二）項目運營階段信息公開內(nèi)容包括PPP項目的成本監(jiān)測和績效評價結(jié)果等。
（三）財政部門信息公開內(nèi)容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預(yù)算、執(zhí)行及決算情況等。
第三十四條【專員辦監(jiān)督責任】財政部駐各地監(jiān)察專員辦應(yīng)加強對PPP項目的財政管理的監(jiān)督檢查，重點關(guān)注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理等，切實防范財政風險。
