PPP項(xiàng)目落地難問題，政府、學(xué)界、實(shí)務(wù)界從不同角度，探討和分析其原因和對(duì)策。作為PPP從業(yè)人員，筆者參與了眾多PPP項(xiàng)目的投融資和法律工作，深刻體會(huì)到落地難的現(xiàn)狀，也深入思考了其問題和根源。本文從法律和金融兩個(gè)角度，分析導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難的六個(gè)錯(cuò)配問題，并提出相應(yīng)的解決建議。
一、PPP錯(cuò)配問題
總結(jié)PPP目前存在的一系列問題，我們認(rèn)為，PPP落地難根源于幾個(gè)“錯(cuò)配”：
（一）主體錯(cuò)配
主體錯(cuò)配，即PPP設(shè)計(jì)者期望的參與主體（民營(yíng)資本）與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際主要的參與主體（國(guó)有企業(yè)）之間的錯(cuò)配。
PPP本義是鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中，參與PPP項(xiàng)目的主要是國(guó)有企業(yè)，地方政府在選擇PPP合作主體時(shí)也對(duì)國(guó)企、央企“青睞有加”。難怪有人說“公私合作”變成了“公公合作”。6月22日，財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添在“PPP立法：地方政府視角”專題研討會(huì)上也表示，目前PPP項(xiàng)目中已經(jīng)出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)資本的“擠出效應(yīng)”：參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要是國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)集中在大型基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目由于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)等原因，歷來不是民營(yíng)資本參與的重點(diǎn)。
造成主體錯(cuò)配的原因是多方面的，PPP項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)資本來說有四高兩低：項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻高、投資規(guī)模高（大）、融資成本高、風(fēng)險(xiǎn)偏高（大）（針對(duì)于長(zhǎng)期和低回報(bào)而言）；和法律權(quán)益保障低、投資回報(bào)率低。正是這“四高兩低”，使得民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的空間相對(duì)國(guó)企小得多。
此外，主體錯(cuò)配還體現(xiàn)在PPP設(shè)計(jì)者希望的單一社會(huì)資本投資和現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)營(yíng)社會(huì)資本與金融資本的聯(lián)合體投資之間的“錯(cuò)配”。目前多數(shù)PPP項(xiàng)目是工程企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，與制度設(shè)計(jì)者的初衷有很大不同。政策的初衷是地方政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司，繳足項(xiàng)目資本金，剩余的項(xiàng)目資金由社會(huì)資本負(fù)責(zé)從銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資。但實(shí)際情況是，很多PPP項(xiàng)目投資金額巨大，公共部門出資比例很小，社會(huì)資本即使繳足項(xiàng)目資本金都有很大壓力（例如100億項(xiàng)目，項(xiàng)目資本金20億，公共部門出資1億進(jìn)入股權(quán)，社會(huì)資本需出資19億）。因此，現(xiàn)實(shí)中很多社會(huì)資本需要通過金融機(jī)構(gòu)融資補(bǔ)充項(xiàng)目資本金和后續(xù)建設(shè)資金。這就引申出后面將要談到的融資增信錯(cuò)配問題、期限錯(cuò)配等問題。
（二）項(xiàng)目錯(cuò)配
項(xiàng)目錯(cuò)配，即按照PPP的制度設(shè)計(jì)，適合采用PPP模式的項(xiàng)目與目前推出的眾多PPP項(xiàng)目存在錯(cuò)配。
財(cái)政部“財(cái)金[2014]76號(hào)”、“財(cái)金〔2014〕113號(hào)”、發(fā)改委“發(fā)改投資[2014]2724號(hào)”等文件，對(duì)PPP模式的適用范圍，都強(qiáng)調(diào)了“適宜市場(chǎng)化運(yùn)作”、“市場(chǎng)化程度較高”、“價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活”、“需求長(zhǎng)期穩(wěn)定”（個(gè)人理解應(yīng)該為市場(chǎng)化需求，而不是非市場(chǎng)化需求）幾個(gè)特征。但現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府推出的項(xiàng)目并不一定符合這些特征，尤其是一些市政道路、基礎(chǔ)設(shè)施、甚至地方行政中心建設(shè)等項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部PPP中心授權(quán)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》對(duì)外公開發(fā)布的“中國(guó)PPP大數(shù)據(jù)”，截至2016年2月底，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)四類基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，占到了所有項(xiàng)目投資總額的70%；按投資額回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)項(xiàng)目總投資合計(jì)占項(xiàng)目總投資的58%。在這四類中，除部分收費(fèi)公路、軌道交通項(xiàng)目外，多數(shù)項(xiàng)目市場(chǎng)化程度不高，回報(bào)方式以政府購(gòu)買服務(wù)（包括缺口補(bǔ)助）為主。
由于政府購(gòu)買服務(wù)的“公共利益最大化”目標(biāo)，項(xiàng)目投資回報(bào)率不可能如市場(chǎng)化項(xiàng)目一樣可觀，通常只有8%左右的內(nèi)部收益率（目前已降至6%甚至更低）。相對(duì)于如此收益率（收益率甚至無法覆蓋非上市民營(yíng)企業(yè)的融資成本），社會(huì)資本的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)就顯得大多了（有關(guān)社會(huì)資本與政府方在PPP項(xiàng)目中的權(quán)利義務(wù)分析，可參見筆者《社會(huì)資本可接受度評(píng)估——加快PPP項(xiàng)目落地新思路》一文）。因此，如果施工利潤(rùn)能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本還可以適當(dāng)參與；否則，社會(huì)資本要么將終極風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府方（項(xiàng)目公司以政府購(gòu)買服務(wù)方式融資），要么用腳投票；而社會(huì)資本轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的終極風(fēng)險(xiǎn)，則變成了地方政府的變相舉債。目前這一現(xiàn)象在某些地方較為普遍。
對(duì)于項(xiàng)目錯(cuò)配導(dǎo)致的部分地方政府假借購(gòu)買服務(wù)的PPP模式變相舉債問題，中央政府主管部門和業(yè)內(nèi)有識(shí)之士已有所警惕。在3月7日十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就表示，發(fā)現(xiàn)有些地方搞PPP項(xiàng)目是變相的借債，要規(guī)范PPP項(xiàng)目，防止地方政府利用各種方式（包括PPP方式）變相發(fā)債。近日，財(cái)新網(wǎng)刊發(fā)了特約作者唐俊題為《警惕“偽政府購(gòu)買服務(wù)”違規(guī)隱性舉債》的文章，認(rèn)為將政府工程包裝成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目并提供融資，是“掛羊頭賣狗肉”，實(shí)質(zhì)上還是過去的政府BT（建設(shè)-移交）項(xiàng)目，只是換了一個(gè)馬甲；北京君合律師事務(wù)所合伙人、發(fā)改委“特許經(jīng)營(yíng)法”立法專家劉世堅(jiān)在《當(dāng)“PPP”遭遇“政府購(gòu)買服務(wù)”》一文中也指出，擴(kuò)大化、泛濫化的政府購(gòu)買服務(wù)大有取代PPP之勢(shì)，成為披著PPP合法外衣的變相融資；應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府購(gòu)買服務(wù)與PPP之間的關(guān)系，不是所有的政府購(gòu)買服務(wù)都可以采取PPP模式。
筆者認(rèn)為，“財(cái)金[2014]76號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目特征的界定體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目應(yīng)以市場(chǎng)化程度較高、投資回報(bào)方式以使用者付費(fèi)方式為主；即使部分回報(bào)方式為政府購(gòu)買服務(wù)或缺口補(bǔ)助，也應(yīng)盡快立法明確“政府購(gòu)買服務(wù)”與PPP之間的區(qū)別，按照PPP制度設(shè)計(jì)精神和政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)辦法嚴(yán)格區(qū)別執(zhí)行。
對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)PPP項(xiàng)目，筆者認(rèn)為應(yīng)加以限定，不能所有的BT、政府工程項(xiàng)目都變身為政府購(gòu)買服務(wù)。筆者提出以三個(gè)原則為前提：一是必要性原則。即這類項(xiàng)目涉及國(guó)計(jì)民生，必須要建設(shè)，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場(chǎng)、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”；二是公眾性原則，即必須使公眾受益，而不是少數(shù)人甚至政府本身（有的地區(qū)曾把政府行政中心大樓建設(shè)列入PPP項(xiàng)目，不符合公眾性）；三是合規(guī)性原則，即如果要采用政府購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行PPP建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毞稀?0%紅線”、債務(wù)水平合理、無重大違約行為等規(guī)定。
（三）身份錯(cuò)配（目標(biāo)錯(cuò)配）
身份錯(cuò)配，或目標(biāo)錯(cuò)配，即PPP設(shè)計(jì)者期望的社會(huì)資本以戰(zhàn)略投資人（長(zhǎng)期持股）身份投資PPP項(xiàng)目，與現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)資本階段性投資之間的錯(cuò)配；或者說在PPP模式中政府的“保證公共利益最大化”與社會(huì)資本的自身利益最大化的目標(biāo)之間存在錯(cuò)配。
財(cái)政部“財(cái)金[2014]76號(hào)”文和發(fā)改委“發(fā)改投資[2014]2724號(hào)”文，在界定PPP時(shí)，都強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)資本之間建立一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系”，目的是“保證公共利益最大化”。政府希望社會(huì)資本當(dāng)真正的股東，當(dāng)戰(zhàn)略投資人，至少是在PPP項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的10-30年內(nèi)。但由于社會(huì)資本無論是民營(yíng)還是國(guó)有，無論是工程資本還是金融資本，其目標(biāo)是“自身利益最大化”，而不是“公共利益最大化”；且由于PPP項(xiàng)目收益低、期限長(zhǎng)、未來不可預(yù)期的因素多，資產(chǎn)所有權(quán)最終也不歸社會(huì)資本，因此社會(huì)資本不愿當(dāng)長(zhǎng)期的股東冒不確定的風(fēng)險(xiǎn)，只希望“短平快”、要么僅做工程賺施工利潤(rùn)，要么做階段性融資賺取融資收益；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，則希望地方政府提供融資增信（如人大決議、平臺(tái)擔(dān)保），以轉(zhuǎn)移不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而自己只做明股實(shí)債（只要終極風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，工程資本和金融資本的股權(quán)投資都可以看成為明股實(shí)債）。
（四）期限錯(cuò)配
期限錯(cuò)配，即融資工具期限與PPP項(xiàng)目期限之間的錯(cuò)配。
目前參與PPP項(xiàng)目的融資工具，主要包括銀行貸款、銀行理財(cái)、保險(xiǎn)資金、債券（公司債、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒍倘�、中票、PPN等）、ABS、融資租賃等。各類資管計(jì)劃、基金，實(shí)質(zhì)并非真正的融資工具，而是上述工具的通道或體現(xiàn)方式（交易結(jié)構(gòu)）。這些融資工具的期限通常為5-10年（如銀行固定資產(chǎn)貸款一般是5-15年；銀行理財(cái)一般是3-5年；中長(zhǎng)期債券期限一般為7-10年），最長(zhǎng)的一般也只有15年；保險(xiǎn)資金可以相對(duì)較長(zhǎng)，但最長(zhǎng)也僅為15年左右，且保險(xiǎn)資金條件甚高，一般項(xiàng)目進(jìn)不了保險(xiǎn)的法眼。融資工具的期限與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒20、30年的運(yùn)營(yíng)期相比，顯然不足以滿足。對(duì)于經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，還可以考慮在中后期發(fā)行資產(chǎn)證券化（ABS）解決前期融資到期問題；但對(duì)于非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，如何解決期限錯(cuò)配，是當(dāng)前PPP融資的一大難題。（盡管2015年1月證券基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，將PPP模式下地方政府應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼排除在負(fù)面清單外，也就是來源于財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)資產(chǎn)可以借助資產(chǎn)證券化融資，但資本市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)投資人能否接受這類基礎(chǔ)資產(chǎn)，目前還是未知數(shù)）
（五）增信錯(cuò)配
增信錯(cuò)配，具體有增信主體錯(cuò)配和增信條件錯(cuò)配兩種。
增信主體錯(cuò)配。是指“財(cái)金〔2014〕113號(hào)”等文件規(guī)定，“項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)”。但實(shí)踐中由于政府購(gòu)買服務(wù)和缺口補(bǔ)助項(xiàng)目居多，金融機(jī)構(gòu)就此以地方政府的付款承諾（人大決議、財(cái)政承諾等）作為增信措施給予融資，地方政府變相成為了融資增信主體，實(shí)則即為融資主體。
增信主體錯(cuò)配的原因，是優(yōu)質(zhì)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目少，政府購(gòu)買服務(wù)（包括缺口補(bǔ)助）類項(xiàng)目居多。目前推出的很多政府購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目，一般是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，過去都是政府全權(quán)出資并擔(dān)當(dāng)業(yè)主，現(xiàn)在改由社會(huì)資本參與，但這類項(xiàng)目本身沒什么“油水”，很多項(xiàng)目也不需要專業(yè)的運(yùn)營(yíng)（或根本沒有運(yùn)營(yíng)），項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)最終也會(huì)收歸政府，社會(huì)資本當(dāng)然不愿以自己負(fù)債（融資）的方式參與；同樣，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的信用和實(shí)力更有信心，只要實(shí)力尚可的地方政府出具“購(gòu)買服務(wù)”相關(guān)法律性文件，金融機(jī)構(gòu)據(jù)此就可以融資。
增信條件錯(cuò)配，是指地方政府和社會(huì)資本都一直呼吁，以項(xiàng)目公司收費(fèi)權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押作為擔(dān)保方式進(jìn)行“有限追索”融資（僅以項(xiàng)目公司本身作為融資追索主體，不向其股東方追索），但實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)很難接受，融資增信條件還是傳統(tǒng)的擔(dān)保、抵押、質(zhì)押和地方政府出具相關(guān)法律性“購(gòu)買服務(wù)”文件。
其實(shí)，不是金融機(jī)構(gòu)不愿創(chuàng)新，“收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的有限追索融資”有兩個(gè)金融機(jī)構(gòu)不能接受的現(xiàn)實(shí)問題：一是PPP項(xiàng)目多為市政、民生項(xiàng)目，很多并無可靠、穩(wěn)定、可測(cè)的現(xiàn)金流；即便有，能夠確保覆蓋融資本息的項(xiàng)目也鳳毛麟角，因此項(xiàng)目公司的收益并不穩(wěn)定、不可靠、不足夠，金融機(jī)構(gòu)無法基于這種不確定性進(jìn)行融資；二是法律上的障礙，即我國(guó)擔(dān)保法尚未承認(rèn)未來收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的法律地位。實(shí)踐中的應(yīng)收賬款質(zhì)押，通常是貿(mào)易項(xiàng)下已經(jīng)交貨尚未付款的“現(xiàn)時(shí)應(yīng)收賬款”，且需要在人民銀行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行登記后方具備擔(dān)保的法律效力；而未形成的應(yīng)收賬款收費(fèi)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)無法辦理質(zhì)押登記，也無法變現(xiàn)（這種收費(fèi)權(quán)由于附加了很多條件和特許經(jīng)營(yíng)，對(duì)購(gòu)買主體有很多要求，流動(dòng)性很差，很難變現(xiàn)），因此通常不能將其視為“強(qiáng)增信”。銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融體系中風(fēng)險(xiǎn)防控水平最高，對(duì)增信措施、擔(dān)保方式有效性、覆蓋率及其法律效力要求很高，不愿冒不確定的風(fēng)險(xiǎn)，因此很難完全依靠這種有限追索增信措施（可以接受作為增信措施，但還是要提供其他“強(qiáng)增信”）。
當(dāng)然，也不是說所有的項(xiàng)目都不能接受“有限追索”融資。對(duì)于確實(shí)非常優(yōu)質(zhì)的、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的、市場(chǎng)化較成熟的經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目（尤其是高速公路BOT項(xiàng)目），如果工程投資人、財(cái)務(wù)投資人普遍認(rèn)為此項(xiàng)目未來收益可觀，且政府通過特許經(jīng)營(yíng)賦予投資人獲取超額回報(bào)的權(quán)利，金融機(jī)構(gòu)是可以接受“有限追索”融資的。但在這類項(xiàng)目中，金融機(jī)構(gòu)可能是以“同股同權(quán)”的方式，成為戰(zhàn)略投資人，且審查標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，盡調(diào)工作更細(xì)致，融資成本也可能會(huì)更高。
（六）項(xiàng)目要求錯(cuò)配
項(xiàng)目要求錯(cuò)配，即PPP項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本的要求與某些地方政府在招標(biāo)時(shí)對(duì)社會(huì)資本的要求之間的錯(cuò)配。
近日，碧水源副總經(jīng)理?xiàng)钪写涸诮邮堋度A夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在PPP項(xiàng)目推廣過程中明確表態(tài)，PPP合作伙伴必須是國(guó)企或央企；有些項(xiàng)目一看招標(biāo)條件和規(guī)則，就是為國(guó)企制定的�！翱偼吨挥�4、5億，卻要求社會(huì)資本有100億凈資產(chǎn)，實(shí)際上就是給社會(huì)資本設(shè)置了一個(gè)玻璃門”。在筆者與地方政府進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資的溝通中，這種現(xiàn)象也比較普遍。
造成這一錯(cuò)配的原因，是地方政府和社會(huì)資本尚未建立彼此的相互信任：地方政府怕社會(huì)資本跑路，社會(huì)資本怕地方政府違約不付款。相對(duì)于民營(yíng)資本，國(guó)企和央企則能夠更加讓地方政府放心。此外，在當(dāng)前反腐高壓的背景下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于“避嫌”考慮，不愿與民營(yíng)資本有太多“瓜葛”。
二、解決建議
PPP的上述錯(cuò)配問題，是現(xiàn)實(shí)供需與頂層設(shè)計(jì)的矛盾所致。針對(duì)上述六大錯(cuò)配問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過加快立法、加強(qiáng)管理、創(chuàng)新融資工具等手段，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范和指引。具體建議包括：
一是盡快出臺(tái)“PPP基本法”。李克強(qiáng)總理在7月初的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上為PPP立法定調(diào)：兩法合一，國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，加快立法進(jìn)程。PPP立法進(jìn)入了新的階段。PPP立法的核心內(nèi)容，除了業(yè)界普遍呼吁的保障社會(huì)資本合法權(quán)益、加強(qiáng)對(duì)地方政府違約行為的懲戒力度等具體措施外，筆者建議，一定要在“PPP基本法”中明確PPP、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)之間的區(qū)別和界限，理清根源上的問題，糾正邊界不清造成的上述錯(cuò)配問題，防止各種越位和失位。
二是加強(qiáng)項(xiàng)目采取PPP模式的規(guī)范和管理力度。PPP現(xiàn)在很熱，有些地方是項(xiàng)目就PPP，有些則把過去的基建項(xiàng)目都裝進(jìn)了PPP項(xiàng)目清單。是不是所有項(xiàng)目都可以采用PPP模式？是不是很多地方政府為了PPP而PPP？“市場(chǎng)化程度較高”、“價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活”這些標(biāo)準(zhǔn)要不要堅(jiān)持，具體標(biāo)準(zhǔn)如何（例如可參考項(xiàng)目收益?zhèn)鶎?duì)來源于地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的比例不超過50%）？物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受力評(píng)估是不是得到了真正的貫徹？純工程建設(shè)類（基本沒有經(jīng)營(yíng)）且政府付費(fèi)類項(xiàng)目是否適用PPP？這些問題都應(yīng)該加深探討。在探討清楚后，相關(guān)部門可以通過發(fā)布指導(dǎo)意見的方式，規(guī)范PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，加強(qiáng)項(xiàng)目采取PPP模式的規(guī)范和管理力度，使“偽PPP”現(xiàn)形。
三是創(chuàng)新中長(zhǎng)期金融工具品種，放寬中長(zhǎng)期融資工具的審批，解決期限錯(cuò)配問題。首先，應(yīng)大力推廣保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目。保險(xiǎn)資金具有規(guī)模大、期限長(zhǎng)、成本低等優(yōu)勢(shì)，與PPP天然是一家人。應(yīng)加快保險(xiǎn)資金參與PPP的研究和指引的出臺(tái)，推動(dòng)保險(xiǎn)資金盡快對(duì)接PPP項(xiàng)目。其次，放寬可續(xù)期債券（永續(xù)債）的準(zhǔn)入門檻和審核標(biāo)準(zhǔn)。永續(xù)債的特點(diǎn)是在債券存續(xù)期可計(jì)入所有者權(quán)益，不計(jì)入債務(wù)，且在符合條件的前提下，期限可以無限延長(zhǎng)，對(duì)融資企業(yè)降低負(fù)債水平，增厚償債能力有很大幫助。但永續(xù)債目前的門檻還相對(duì)較高，一般只有評(píng)級(jí)達(dá)到AAA的企業(yè)才有可能發(fā)行。建議在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，降低永續(xù)債的發(fā)債門檻和審核標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)，鼓勵(lì)發(fā)行永續(xù)債融資。再次，允許風(fēng)控水平較高的金融機(jī)構(gòu)開展資金池業(yè)務(wù)，推動(dòng)理財(cái)計(jì)劃、資管計(jì)劃滾動(dòng)續(xù)期，以支持其參與中長(zhǎng)期PPP項(xiàng)目。
四是打破“玻璃門”，頒布具體標(biāo)準(zhǔn)限制地方政府隨意抬高準(zhǔn)入門檻。例如對(duì)于招標(biāo)條件的設(shè)定，在財(cái)政部和發(fā)改委政策層面進(jìn)行規(guī)定：只要社會(huì)資本滿足一些基本指標(biāo)（可設(shè)置項(xiàng)目總投與社會(huì)資本凈資產(chǎn)相匹配的指標(biāo)），且無不良信用記錄，即可參與投標(biāo)，且地方政府不得以任何方式違背國(guó)家部委制定的準(zhǔn)入規(guī)定。打破“玻璃門”不能僅靠呼吁，要研究相關(guān)關(guān)系，從具體細(xì)節(jié)入手，制定具體可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，為民營(yíng)資本創(chuàng)造參與的條件。
此外，目前對(duì)于在工程建設(shè)、項(xiàng)目融資、PPP項(xiàng)目咨詢領(lǐng)域出現(xiàn)的惡意壓低價(jià)格（收益率）、擾亂市場(chǎng)秩序等現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)有識(shí)之士也有所警覺。惡意壓價(jià)行為，并不是市場(chǎng)行為，而是在中國(guó)信用體系尚不健全的背景下，鉆政策空子，輕則使項(xiàng)目無法融資或重新招標(biāo)，重則導(dǎo)致爛尾工程或豆腐渣工程，使政府和人民蒙受重大損失。因此建議應(yīng)統(tǒng)一中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或原則，例如“排除最低價(jià)”原則，即無論其他方面如何，如果在招投標(biāo)中申報(bào)的價(jià)格最低，則不予中標(biāo)，引導(dǎo)合理報(bào)價(jià)。
PPP是“法治”和“市場(chǎng)”在基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)提供領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。我們深知，PPP模式對(duì)我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性；我們也深知，PPP模式的完善不是一朝一夕的事情，上述建議也只能緩解部分錯(cuò)配的矛盾，一定程度上提高PPP項(xiàng)目落地率；而深層次的錯(cuò)配問題，需要深化體制機(jī)制改革，需要在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，PPP業(yè)界乃至整個(gè)社會(huì)各界的共同努力和共同參與。我們也期望社會(huì)各界同仁與我們一道，了解PPP，聚焦PPP，關(guān)心PPP，獻(xiàn)計(jì)PPP，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、供給側(cè)改革添磚加瓦，凝神聚力！
作者：張繼峰
