1、主體：實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是政府或其職能部門或事業(yè)單位
PPP中的政府方一般由三方組成：授權(quán)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資代表。其中，實(shí)施機(jī)構(gòu)指和社會資本簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方。
無論是采用政府購買服務(wù)，還是特許經(jīng)營方式，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》財綜[2014]96號第四條規(guī)定：“政府購買服務(wù)的主體（以下簡稱購買主體）是各級行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍”。
《評審標(biāo)準(zhǔn)》第1條規(guī)定“政府方為國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的”不作為備選項(xiàng)目，否定了發(fā)改投資[2014]2724號“行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”的做法。
盡管如此，行業(yè)運(yùn)營公司可以作為PPP項(xiàng)目中政府方的出資代表。而授權(quán)機(jī)構(gòu)指縣級以上人民政府，只有在特許經(jīng)營中才是必須的有，政府購買服務(wù)中未強(qiáng)制要求，但從融資角度來說，這也是必要的。
2、對象：PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目，不包括商業(yè)項(xiàng)目
PPP項(xiàng)目可以包括商業(yè)項(xiàng)目嗎？PPP項(xiàng)目用地可以是經(jīng)營性用地嗎？
《評審標(biāo)準(zhǔn)》“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項(xiàng)目。這與此前規(guī)定是一致的�！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”按照第二批PPP示范項(xiàng)目申報通知財金[2015]57號規(guī)定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。
因此PPP項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目不包括商業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)營性用地不宜作為PPP項(xiàng)目用地。商業(yè)項(xiàng)目不宜直接打包到PPP項(xiàng)目之中，可以通過一定的結(jié)構(gòu)安排解決商業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目問題。
3、期限：不低于10年，必須帶運(yùn)營，BT不是PPP
PPP合作期多長？BT是PPP嗎?如不是，為什么不是？
PPP項(xiàng)目是政府和社會資本長期合作。合作期多長，其他文件并沒有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項(xiàng)目的財金[2015]57號及《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定:采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的，或者合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的，不作為備選項(xiàng)目。
PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期。一個基建或公共服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)壽命通常在50年到100年。但考慮金融機(jī)構(gòu)融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)�。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。
BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項(xiàng)目全生命周期強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營。只有由社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營，才能提高項(xiàng)目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運(yùn)行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項(xiàng)目都帶O（運(yùn)營）。當(dāng)然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運(yùn)營。因此，不帶運(yùn)營的BT不是PPP。
4、融資：不得固定回報、保底承諾、回購安排
PPP模式是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，那么以固定回報、保底承諾、回購安排進(jìn)行融資的項(xiàng)目是PPP嗎？
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條規(guī)定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報…”。財金[2015]57號及《評審標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定采用固定回報、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項(xiàng)目。
采取固定回報、保底承諾、回購安排的項(xiàng)目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險共擔(dān)、績效評價等原則，因而不屬于PPP項(xiàng)目。
5、采購：采用競爭性方式選擇社會資本
PPP項(xiàng)目社會資本如何確定？應(yīng)采用何種方式進(jìn)行采購？
對于PPP項(xiàng)目，無論采用特許經(jīng)營還是政府購買服務(wù)，均應(yīng)采用競爭性方式選擇社會資本。《政府采購法》中規(guī)定政府購買服務(wù)采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一采購來源、詢價五種采購方式。《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進(jìn)一步規(guī)定：增加了競爭性磋商的采購方式。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織……。”
在司法實(shí)踐，特許經(jīng)營項(xiàng)目未采用競爭性選擇投資人，往往認(rèn)定合同無效。因此《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方的”不列為備選項(xiàng)目。
6、績效：按照績效標(biāo)準(zhǔn)支付服務(wù)費(fèi)
政府補(bǔ)貼是固定回報嗎？政府補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的條件是什么？
政府補(bǔ)貼條件是績效評價合格。財金[2014]113號第26條規(guī)定：“……政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財政部門向社會資本或項(xiàng)目公司及時足額支付�！�(xiàng)目實(shí)際績效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，……未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的……”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第43條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制”。
《評審標(biāo)準(zhǔn)》將產(chǎn)出范圍及績效標(biāo)準(zhǔn)作為評審重點(diǎn)。從而使得社會資本獲得的補(bǔ)貼及其他收入因?yàn)榭冃Р煌煌�，從而避免出現(xiàn)固定回報情況。
7、合伙：風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、合理回報
在PPP模式下，政府和社會資本是什么關(guān)系？
PPP項(xiàng)目是政府和社會資本之間類似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。財金[2014]113號第11條規(guī)定PPP項(xiàng)目“在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。”《評審標(biāo)準(zhǔn)》將“風(fēng)險識別和分配是否充分、合理，利益共享機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)激勵相容”作為重要評審標(biāo)準(zhǔn)。
值得注意的是，政府可以承擔(dān)最低流量、最低供應(yīng)等風(fēng)險，保證社會資本不至于因不可預(yù)見原因明顯虧損。但之對應(yīng)，PPP項(xiàng)目應(yīng)限制社會資本的高額收益作為對沖。
8、經(jīng)濟(jì)：定性定量評價，物有所值
政府為什么要推行PPP模式，政府合算嗎？
物有所值評估是PPP的基本條件。財金[2014]113號第八條規(guī)定：“財政部門應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值……經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式�！薄禤PP物有所值評價指引（試行）》規(guī)定現(xiàn)階段以物有所值定性評價為主，定量評價作為補(bǔ)充。而在《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定既要定性評價的也要定量評價�！�
從現(xiàn)行政府及國外經(jīng)驗(yàn)來看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏及其他一些客觀原因，物有所值定量分析還有難度，但長遠(yuǎn)的看，這是必須的。
9、補(bǔ)貼：通過論證、財政能支付。
目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項(xiàng)下的補(bǔ)貼呢？
PPP項(xiàng)目項(xiàng)下的政府補(bǔ)貼已被嚴(yán)格限制。財金[2015]57號規(guī)定：示范項(xiàng)目“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%�！痹撘�(guī)定明確了政府支出責(zé)任占年度公共預(yù)算支出比例的上限，保證了政府財政支付的能力，確保財政資金支持到位和項(xiàng)目的長期安全運(yùn)行。
只有通過財政承受能力論證，證明政府有支付能力時，才作為PPP項(xiàng)目�！对u審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按財政部相關(guān)規(guī)定開展……財政承受能力論證的”不作為備選項(xiàng)目。
10、準(zhǔn)備：納入規(guī)劃、手續(xù)完備、有意向、可落地
盡管國家推行力度大，但PPP項(xiàng)目落地較慢。一個重要原因是準(zhǔn)備不充分�！对u審標(biāo)準(zhǔn)》特別強(qiáng)調(diào)符合城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項(xiàng)工作的，土地、環(huán)評等審批手續(xù)完備，社會資本積極響應(yīng)，一年內(nèi)可落地。我認(rèn)為，融資落實(shí)也是PPP準(zhǔn)備工作至關(guān)重要的。
以上10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是第三批示范項(xiàng)目的客觀標(biāo)準(zhǔn)。但這并不是最高的標(biāo)準(zhǔn)，而是符合PPP政策文件的最低標(biāo)準(zhǔn)。PPP模式正在趕往規(guī)范操作的道路上。
本文作者：汪金敏
