PPP項(xiàng)目公司是為實(shí)施PPP項(xiàng)目這一特殊目的而設(shè)立的公司，通常作為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施者和運(yùn)營者而存在，因此，也常常被稱作“特別目的載體”（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）。
項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目的重要載體，在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營發(fā)揮著舉足輕重的作用。為了對這一主體有更清晰地認(rèn)識，下面將對PPP項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司進(jìn)行全面的解析。
1、PPP項(xiàng)目公司是個(gè)怎樣的組織？
PPP項(xiàng)目公司是為實(shí)施PPP項(xiàng)目這一特殊目的而設(shè)立的公司，通常作為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施者和運(yùn)營者而存在，因此，也常常被稱作“特別目的載體”（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）。
PPP項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。項(xiàng)目投資人通過股東協(xié)議明確項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資、經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、股東承諾、股東的商業(yè)計(jì)劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等事宜。
2、PPP項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司是否必需？
PPP項(xiàng)目公司的設(shè)立完全遵循自愿的原則，現(xiàn)有的政策法規(guī)并未對此進(jìn)行強(qiáng)制性約束，參與PPP項(xiàng)目的政府和社會資本可自行協(xié)商是否成立項(xiàng)目公司。
在PPP上位法體系尚未建立的背景下，2015年六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》被視為PPP的“基本法”，第十六條規(guī)定“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)和談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司”，表明開展特許經(jīng)營類項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際自行選擇是否成立項(xiàng)目公司。
2014年財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第二十三條規(guī)定：“社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司�！北砻髫�(cái)政部并未強(qiáng)行要求設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，社會資本認(rèn)為有需要可發(fā)起設(shè)立，但要依法合規(guī)；當(dāng)社會資本認(rèn)為沒有必要時(shí)，亦可不設(shè)立。因此，SPV是個(gè)靈活的機(jī)制且可有可無。
3、為何大部分PPP項(xiàng)目會選擇設(shè)立項(xiàng)目公司？
雖然，對于PPP項(xiàng)目公司的設(shè)立并未硬性規(guī)定，但是在實(shí)際操作中，絕大部分PPP項(xiàng)目都是通過設(shè)立SPV這一特殊目的載體，負(fù)責(zé)資本金投資、項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營期的運(yùn)營及維護(hù)、財(cái)務(wù)管理等事宜，保證PPP項(xiàng)目正常通行運(yùn)營。原因有三：
一是表外融資。從政府角度看，推廣PPP模式的一大動(dòng)機(jī)是緩解地方財(cái)政壓力，成立PPP項(xiàng)目公司后，政府并未控股或未實(shí)際控制該公司行為，因此，政府參股項(xiàng)目公司的投資直接顯示為對外投資，后續(xù)PPP項(xiàng)目公司融通資金后，亦不需計(jì)入政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，可使這部分的負(fù)債“脫表”，有效減輕政府負(fù)債，與尚未剝離的地方融資平臺融資后直接計(jì)入負(fù)債項(xiàng)的會計(jì)核算方式不太相同。
二是有限追索，風(fēng)險(xiǎn)隔離。項(xiàng)目公司的設(shè)立一定程度上能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的隔離，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人只能向PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行有限追索而不會影響到投資人的資產(chǎn)（投資人為項(xiàng)目公司對外融資提供擔(dān)保的除外）。
三是明確權(quán)責(zé)利。設(shè)立項(xiàng)目公司后，會對各參與方的出資責(zé)任、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行合理的分配，權(quán)責(zé)利十分明晰。
4、誰是PPP項(xiàng)目公司的設(shè)立主體？
PPP項(xiàng)目公司雖非必需，但是卻時(shí)常被采用，縱觀現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目公司，可分為兩類：一是由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）按照市場化運(yùn)作原則出資設(shè)立，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等事項(xiàng)；二是由政府和社會資本共同出資成立，或者社會資本設(shè)立項(xiàng)目公司后由政府指定機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，政府和社會資本共同承擔(dān)PPP項(xiàng)目的全生命周期的各項(xiàng)事宜，確保PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作實(shí)施。
5、政府參與PPP項(xiàng)目公司組建時(shí)有哪些注意事項(xiàng)？
但是在上述第二種情況下，由政府或指定機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目公司時(shí)，必須注意的是，政府在項(xiàng)目公司中持有股權(quán)比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?/span>50%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。表明在PPP模式中，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不再是傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者，而是身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，政府不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)凸顯了PPP項(xiàng)目公司市場化運(yùn)作理念。
6、PPP項(xiàng)目公司應(yīng)為何種公司組織形式？
有限責(zé)任公司還是股份有限責(zé)任公司？
目前尚未有文件明確規(guī)定項(xiàng)目公司的類型和組織形式，但是已成立的PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司，股東以其出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
這主要是考慮到在PPP項(xiàng)目中，雖然是項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的直接實(shí)施主體和項(xiàng)目合同的簽署主體，但PPP項(xiàng)目的實(shí)施仍主要依賴于社會資本自身的資金和技術(shù)實(shí)力。項(xiàng)目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，可能會導(dǎo)致不合適的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人，進(jìn)而有可能影響項(xiàng)目的實(shí)施。因此，在實(shí)踐中，政府方往往會通過鎖定期、股權(quán)受讓方主體資格對社會資本股權(quán)變更進(jìn)行限制。在鎖定期內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，社會資本不得轉(zhuǎn)讓其直接或間接持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)。即需要約定一個(gè)鎖定期，在此期間社會資本的股權(quán)變更會受到限制。這與股份有限責(zé)任公司可以自由對外轉(zhuǎn)讓股權(quán)的特征不符，因此，在《公司法》的約束下，PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司。
7、PPP項(xiàng)目公司的注冊資本和項(xiàng)目資本金有何區(qū)別？
注冊資本和項(xiàng)目資本是兩個(gè)不同的概念。如前所述，PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司，按照《公司法》第二十六條規(guī)定：“有限責(zé)任公司的注冊資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。”即項(xiàng)目公司的注冊資本實(shí)行認(rèn)繳登記制，股東可自主約定認(rèn)繳出資額、出資方式、出資期限等，并記載于公司章程。
同時(shí)，PPP項(xiàng)目常常伴隨著大量的固定資產(chǎn)投資，必須滿足固定投資項(xiàng)目資本金的要求，2015年9月，國務(wù)院重新修訂發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》規(guī)定了項(xiàng)目資本金的最低要求：城市軌道交通項(xiàng)目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項(xiàng)目為25%，鐵路、公路項(xiàng)目為20%，保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項(xiàng)目，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。
值得注意的是，固定資產(chǎn)投資的PPP項(xiàng)目資本金只有實(shí)繳才能立項(xiàng)成立，這與《公司法》規(guī)定的公司注冊資本認(rèn)繳是有區(qū)別的。
8、PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)計(jì)？
在項(xiàng)目公司的股權(quán)設(shè)置上，除了滿足“政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”的要求外，政府和社會資本還應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目收益預(yù)期、合作期限、融資方式和渠道等因素設(shè)置合理的股權(quán)比例，實(shí)現(xiàn)合作雙方的互利共贏。
根據(jù)我院統(tǒng)計(jì)，按照出資比例可分為三類：一是對于相對比較成熟、易于監(jiān)管的項(xiàng)目，有實(shí)力的社會資本全額出資設(shè)立項(xiàng)目公司，全資控股，避免參股復(fù)雜化；二是政府為了獲得一票否決權(quán)和知情權(quán)，象征性地出資較小的比例，一般在5%左右；三是由政府和社會資本共同出資滿足項(xiàng)目資金需求，這就需要考慮到地方政府財(cái)力、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目自償率等多種因素，做好財(cái)務(wù)方案的平衡設(shè)計(jì)，確定合適的股權(quán)比例。
9、PPP項(xiàng)目公司項(xiàng)目融資面臨著什么困境？
融資難是掣肘PPP項(xiàng)目落地的主要因素。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資工作，包括開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等事宜。一般來說，國際上特別是發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目通行的PPP融資方式時(shí)項(xiàng)目融資，將項(xiàng)目本身的收入（使用者付費(fèi)及政府補(bǔ)貼等）、資產(chǎn)和合同權(quán)益等通過合同安排來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，借此充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)隔離優(yōu)勢，如果項(xiàng)目失敗，只是項(xiàng)目公司破產(chǎn)，社會資本的母公司不會受到牽連。
但是考慮到PPP項(xiàng)目周期長、投入大，且產(chǎn)權(quán)不明晰（一般項(xiàng)目公司只有經(jīng)營權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)），缺乏抵押和擔(dān)保，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目較為審慎，與傳統(tǒng)的信貸流程審核無異，要求社會資本尤其是民間資本的母公司提供完全擔(dān)保，甚至要求政府提供相應(yīng)的擔(dān)保，導(dǎo)致項(xiàng)目融資在我國極為受限，認(rèn)可度不高，成功率較低。
10、PPP項(xiàng)目股權(quán)投入有哪些退出渠道？
如何退出也是PPP項(xiàng)目參與方十分關(guān)注的問題，但是目前地方政府專注于力推PPP項(xiàng)目，重準(zhǔn)入保障，輕退出安排�，F(xiàn)有的退出方式大致可分為兩類：一是無償移交，大部分PPP項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營類，待特許經(jīng)營期結(jié)束后無償移交給政府指定部門；二是由政府回購，在運(yùn)營期的最后幾年政府每年受讓社會投資人持有的股權(quán)。但是考慮到第二種回購不太符合現(xiàn)行法規(guī)的要求，很多項(xiàng)目只能等到期滿后無償移交。
值得一提的是，除了項(xiàng)目結(jié)束的正常退出外，PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)持有者更關(guān)注合作過程中的退出機(jī)制，2014年12月，發(fā)改委頒布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》為此指明了方向，“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。”表明在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，股權(quán)投入可借助合法的產(chǎn)權(quán)交易市場完成股權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易等，從而實(shí)現(xiàn)股權(quán)的有效退出。
來源：元立方金服 楊芹芹
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