引言
目前，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式被中央各部委力推應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，致力于加快轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力、完善財(cái)政投入和管理方式，以實(shí)現(xiàn)提升公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給質(zhì)量、數(shù)量及效率的目的。由于不少新建類(lèi)PPP項(xiàng)目（特別是片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目）均涉及土地整理，且土地征拆遷等土地整理開(kāi)發(fā)工作亦屬于政府履職、使用政府資金的范疇，因而，實(shí)踐中出現(xiàn)了部分以（含）土地整理開(kāi)發(fā)為主要合作內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，但，囿于PPP模式在土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中的應(yīng)用不明朗導(dǎo)致項(xiàng)目操作中遇到問(wèn)題或障礙而不能順利實(shí)施。
1土地開(kāi)發(fā)與PPP模式的應(yīng)用
（一）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式演進(jìn)
根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》第二條的規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為”，延伸出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的三種演進(jìn)模式：BT模式[①]、土地補(bǔ)償模式[②]和利潤(rùn)分成模式[③]。
從以上三種模式的交易架構(gòu)設(shè)計(jì)，特別是土儲(chǔ)中心支付對(duì)價(jià)的性質(zhì)方面看，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的演進(jìn)是與政府方支付土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的資金來(lái)源及性質(zhì)緊密關(guān)聯(lián)的，也是與政府方融取土地開(kāi)發(fā)資金的渠道和能力息息相關(guān)的。
（二）PPP模式在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用
在中央各部委力推PPP模式的背景下，地方推出的PPP項(xiàng)目中，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的PPP應(yīng)用案例不在少數(shù)，如“重慶的廣陽(yáng)灣國(guó)際生態(tài)智慧城和釣魚(yú)嘴半島兩個(gè)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整治PPP項(xiàng)目”[④]、“寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項(xiàng)目”[⑤]。在類(lèi)似的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中，是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)人，通過(guò)招選程序選定中選社會(huì)資本或組建PPP項(xiàng)目公司作為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施主體，履行相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)責(zé)任，但相關(guān)的合作內(nèi)容僅限于土地整理開(kāi)發(fā)，并不涉及項(xiàng)目后期的運(yùn)維服務(wù)事項(xiàng)。
（三）PPP模式在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用
除單純的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目外，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是涉及土地整理開(kāi)發(fā)內(nèi)容較多的PPP項(xiàng)目類(lèi)型。所謂片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選定社會(huì)資本后，由中選社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)實(shí)施合作區(qū)域的土地征拆遷、安置補(bǔ)償?shù)确⻊?wù)、實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)（包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、負(fù)責(zé)向合作區(qū)域內(nèi)導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)維等服務(wù)，社會(huì)資本并有權(quán)獲取合理收益的PPP項(xiàng)目。由此，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，在合作內(nèi)容方面，相較于單純的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，前者更加側(cè)重項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的合作，尤其是產(chǎn)業(yè)服務(wù)、運(yùn)維管理等服務(wù)內(nèi)容與PPP模式的特征要求完全契合。
2016年6月8日，財(cái)政部《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號(hào)）規(guī)定：“綜合開(kāi)發(fā)，包括城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市”；2016年7月18日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》中，鼓勵(lì)通過(guò)“連片開(kāi)發(fā)”的形式開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，國(guó)家發(fā)改委等多個(gè)部委鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目打包[⑥]并大力推行特色小鎮(zhèn)等新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目，“片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)”因此成為PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域的“新寵”，相應(yīng)地，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中的土地整理開(kāi)發(fā)相關(guān)的問(wèn)題也隨之被推向公眾視野。
2土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用PPP存在的問(wèn)題
（一）土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域能否適用PPP模式？
1、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目適用PPP模式受限[⑦]
隨著財(cái)政部等《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金91號(hào)文”）規(guī)定：“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本……不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作”，被業(yè)界普遍認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)將不能再以PPP模式實(shí)施。究其原因，單純的土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)工作，因土地整理完畢即交驗(yàn)，不存在后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，不符合當(dāng)前國(guó)家主推的PPP模式內(nèi)涵和特征要求，不宜采用PPP模式運(yùn)作。
2、土地整理等前期開(kāi)發(fā)內(nèi)容不應(yīng)排斥在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目之外
片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中，因土地整理等前期開(kāi)發(fā)工作與項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，PPP模式合作范圍的確定也應(yīng)遵循項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系和運(yùn)作規(guī)律。
對(duì)于財(cái)金91號(hào)文中關(guān)于社會(huì)資本不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作的要求，筆者認(rèn)為，根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》及《財(cái)政部國(guó)土資源部中國(guó)人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)綜4號(hào)文”）等文件中關(guān)于土地儲(chǔ)備工作只能“由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)”的相關(guān)規(guī)定，財(cái)金91號(hào)文的本意是指社會(huì)資本不得代替土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)其法定的土地儲(chǔ)備職能，但是該文件并未排除社會(huì)資本或其設(shè)立的PPP項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目主體以外的機(jī)構(gòu)，參與土地收儲(chǔ)工作并承接其中適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的事務(wù)。財(cái)綜4號(hào)文中也明確規(guī)定了，“地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。因此，社會(huì)資本作為項(xiàng)目承接主體或具體服務(wù)的實(shí)施單位參與前期開(kāi)發(fā)工作的做法并未違背財(cái)金91號(hào)文以及財(cái)綜4號(hào)文的精神，將征拆遷以及土地整理等前期開(kāi)發(fā)內(nèi)容人為排除在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目之外的依據(jù)并不充分。
需要提及的是，鑒于PPP項(xiàng)目的公益屬性，土地二級(jí)開(kāi)發(fā)當(dāng)然不屬PPP適用范圍。
（二）土地出讓收入反哺PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制有待規(guī)范
鑒于實(shí)踐中不少PPP項(xiàng)目存在土地出讓收入使用不規(guī)范的問(wèn)題，財(cái)金91號(hào)文中明確規(guī)定，“PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。但對(duì)于該規(guī)定的具體理解與適用，業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)存在較大分歧。
筆者認(rèn)為，首先，從字面上看，“PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源”可以理解為“PPP項(xiàng)目建設(shè)投資的資金來(lái)源”，從現(xiàn)金流上來(lái)看屬于社會(huì)資本或項(xiàng)目公司籌資活動(dòng)的現(xiàn)金流入，其來(lái)源通常包括企業(yè)投資、政府投資（適用于政府參股項(xiàng)目）、中央和上級(jí)補(bǔ)助資金以及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金、銀行貸款等。與項(xiàng)目資金來(lái)源相掛鉤的土地出讓收入，通常理解應(yīng)指的是預(yù)期土地出讓收入。從這個(gè)意義上講，將未來(lái)預(yù)期的土地出讓收入作為項(xiàng)目建設(shè)投資的資金來(lái)源，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目資金來(lái)源的不確定性，勢(shì)必將根本上影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。所以，理應(yīng)禁止。
其次，對(duì)于“PPP項(xiàng)目的未來(lái)收益及清償責(zé)任”而言，其中“未來(lái)收益”指的是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司基于PPP項(xiàng)目未來(lái)可獲得的收入；“清償責(zé)任”指的則是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目的第三方債務(wù)（如銀行貸款等）需承擔(dān)的償付義務(wù)，鑒于債務(wù)償付資金的來(lái)源一般即為項(xiàng)目收入，故兩個(gè)概念實(shí)質(zhì)上反映的是同一問(wèn)題。由于在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中，政府所支付的服務(wù)費(fèi)也是PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源之一，因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)金91號(hào)文規(guī)定的PPP項(xiàng)目的未來(lái)收益“不得與土地出讓收入掛鉤”，指的是PPP項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)不得以土地出讓收入作為資金來(lái)源。對(duì)此，筆者認(rèn)為上述結(jié)論過(guò)于武斷，主要理由如下：
第一，財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金90號(hào)文”）中指出：“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”。而根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，土地出讓金收支也應(yīng)當(dāng)屬于政府性基金預(yù)算管理范疇，因此，土地出讓收入并非絕對(duì)不能作為PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的資金來(lái)源。
第二，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，土地出讓收入可以作為PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的資金來(lái)源，不等于“以收定支”，即PPP項(xiàng)目應(yīng)付服務(wù)費(fèi)屬PPP項(xiàng)目合同約定的政府方義務(wù)范疇，而資金來(lái)源則是政府方為了確保如期履約就財(cái)政預(yù)算資金所做的統(tǒng)籌安排，兩者不能等同。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目中政府方的付費(fèi)及補(bǔ)貼性支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；而政府方應(yīng)付社會(huì)資本方或PPP項(xiàng)目公司的服務(wù)費(fèi)及補(bǔ)貼數(shù)額是根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，在社會(huì)資本方提供約定的公共服務(wù)后，由政府方基于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果最終確定。從這個(gè)意義上講，PPP項(xiàng)目政府方應(yīng)付的服務(wù)費(fèi)與土地出讓收入之間并沒(méi)有直接掛鉤。
那么，何種情形才算是財(cái)金91號(hào)文中禁止的“將PPP項(xiàng)目的未來(lái)收益與土地出讓收入掛鉤”呢？筆者在參與財(cái)政部第二批及財(cái)政部等二十部委第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，不少PPP項(xiàng)目在回報(bào)機(jī)制設(shè)置方面明顯不合規(guī)，將本應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算管理的土地出讓收入直接作為PPP項(xiàng)目公司的收入來(lái)源，即主要依賴(lài)政府付費(fèi)的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制被人為設(shè)置為主要或者全部依賴(lài)使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制。此舉變相規(guī)避了財(cái)金21號(hào)文要求的財(cái)政承受能力論證，該P(yáng)PP模式表面上具備可行性，實(shí)際上卻隱藏了較大的財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)，因此，筆者認(rèn)為，上述將土地出讓收入直接作為PPP項(xiàng)目公司的收入來(lái)源，而不納入財(cái)政預(yù)算收支管理的做法，即屬于財(cái)金91號(hào)文所禁止之列。此外，以往土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐中所存在的對(duì)土地出讓收入進(jìn)行“溢價(jià)分成”等不合規(guī)的做法，顯然屬于將項(xiàng)目的未來(lái)收益與土地出讓收入掛鉤，更應(yīng)予以禁止。
綜上，財(cái)金91號(hào)文限制的是不合法、不合規(guī)使用土地出讓收入的做法。而若是依法依規(guī)的安排，當(dāng)然不受此限。
（三）土地開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁實(shí)施的支持性文件不到位
實(shí)務(wù)操作中，就準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性及非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目而言，由于項(xiàng)目自身收益有限或者沒(méi)有收益，而地方政府財(cái)政承受能力有限，為提高項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力，由政府方將項(xiàng)目周邊特定地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)以“缺口補(bǔ)助”的方式提供給PPP項(xiàng)目公司或者PPP項(xiàng)目社會(huì)資本，這正是業(yè)內(nèi)關(guān)注的“土地開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁模式”。
但是，目前土地捆綁項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式適用的PPP項(xiàng)目范圍還很有限�，F(xiàn)行法規(guī)文件中，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目土地綜合開(kāi)發(fā)的有多部，典型的有國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)辦發(fā)37號(hào)文”）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào)）、財(cái)政部和交通運(yùn)輸部《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號(hào)）等。前述文件中，國(guó)辦發(fā)37號(hào)文件內(nèi)容最為具體，濟(jì)青高鐵項(xiàng)目是落實(shí)該文件精神的第一個(gè)項(xiàng)目。國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)土資廳發(fā)38號(hào)文”）進(jìn)一步規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式確定新建鐵路項(xiàng)目投資主體和土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)中標(biāo)人的，項(xiàng)目投資主體和用地者的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)可以合并實(shí)施。所以，在鐵路項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目捆綁土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)有明確的政策支持。
而軌道交通、收費(fèi)高速公路、地下綜合管廊等領(lǐng)域捆綁土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)的支持性文件效力層級(jí)較低，實(shí)務(wù)操作中仍存在障礙。依照我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》等文件規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式獲取。因此，限于我國(guó)目前的土地管理制度，將土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)的模式還不能普遍適用于所有類(lèi)型的PPP項(xiàng)目。
有必要提及的是，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式將需要通過(guò)有償方式取得的PPP項(xiàng)目建設(shè)用地的競(jìng)爭(zhēng)出讓與社會(huì)資本采購(gòu)環(huán)節(jié)合并實(shí)施的做法漸成趨勢(shì)。除財(cái)金91號(hào)文以外，近期相繼出臺(tái)的發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資[2016]2231號(hào)），以及住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)�、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見(jiàn)》（建城[2016]208號(hào)）、國(guó)土資廳發(fā)38號(hào)文等幾則文件中對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)用地的競(jìng)爭(zhēng)出讓與社會(huì)資本采購(gòu)環(huán)節(jié)的合并實(shí)施均持肯定態(tài)度。但遺憾的是，結(jié)合國(guó)辦發(fā)42號(hào)文精神來(lái)看，近期幾則文件規(guī)定可以合并實(shí)施的土地僅指PPP項(xiàng)目建設(shè)用地，并未明確包含綜合開(kāi)發(fā)意義上的經(jīng)營(yíng)性用地。
3應(yīng)對(duì)建議
（一）土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域應(yīng)區(qū)別適用PPP模式
如前文分析，涉及公共屬性的土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域包括單純的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和涵蓋土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)。為規(guī)范起見(jiàn)，建議如下：
明確單純的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)不得以PPP模式實(shí)施；
片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目合作范圍可以包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋后續(xù)的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等運(yùn)維服務(wù)。
（二）依法依規(guī)將土地出讓收入用于支持PPP項(xiàng)目
片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中政府需承擔(dān)的項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)支出，均應(yīng)作為政府方PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出事先納入預(yù)算，并按規(guī)定開(kāi)展財(cái)政承受能力論證。
規(guī)范土地出讓收入的用途，嚴(yán)格按照土地出讓收入的使用管理范圍列支相關(guān)費(fèi)用支出，并納入預(yù)算進(jìn)行管理。根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)<國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法>的通知》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）規(guī)定，土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出，具體還應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定及財(cái)政部門(mén)核定的預(yù)算進(jìn)行列支。
（三）規(guī)范PPP項(xiàng)目的土地資源補(bǔ)償機(jī)制
鑒于目前僅有鐵路建設(shè)項(xiàng)目有土地綜合開(kāi)發(fā)的支持性政策，其他領(lǐng)域政策依據(jù)不足，盲目捆綁恐難有效實(shí)施。鑒于此，對(duì)于其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建議如下：
首先，應(yīng)當(dāng)充分利用目前的項(xiàng)目建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)出讓環(huán)節(jié)與社會(huì)資本采購(gòu)環(huán)節(jié)可以合并實(shí)施的政策空間，對(duì)于PPP項(xiàng)目建設(shè)用地范圍做好事先合理的規(guī)劃，最大程度利用出讓取得的項(xiàng)目建設(shè)用地本身帶來(lái)的相關(guān)經(jīng)營(yíng)性收入平衡項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)成本及實(shí)現(xiàn)合理收益；
其次，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案以及PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)當(dāng)約定，一旦不能如期實(shí)施有效捆綁，相應(yīng)部分的資金缺口應(yīng)由政府方以財(cái)政補(bǔ)貼或通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)項(xiàng)目予以定向補(bǔ)助，降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)；
最后，無(wú)論在何種程度上實(shí)現(xiàn)土地資源的捆綁，土地綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)基于市場(chǎng)實(shí)際需求制定，必要的話(huà)應(yīng)當(dāng)分期實(shí)施，分步運(yùn)作，以降低項(xiàng)目整體投資風(fēng)險(xiǎn)。
小結(jié)：
當(dāng)前國(guó)家層面對(duì)PPP模式在土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用規(guī)定并不明確，實(shí)踐中存在的問(wèn)題較多。筆者從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的演進(jìn)以及目前PPP模式在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用現(xiàn)狀入手，對(duì)客觀存在的問(wèn)題進(jìn)行理性分析，并基于實(shí)操層面的思考提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)建議。相信，隨著PPP立法體系的逐步健全完善，PPP模式在土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用前景也會(huì)愈加明朗。
[①]指土儲(chǔ)中心按照項(xiàng)目總建設(shè)成本加成固定比例收益的價(jià)格委托具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，由該企業(yè)按照城市總規(guī)、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃要求，對(duì)擬實(shí)施整理區(qū)域進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作的模式。
[②]指土儲(chǔ)中心委托具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)對(duì)擬實(shí)施整理區(qū)域，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，以一定面積的土地作為企業(yè)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)對(duì)價(jià)的模式。
[③]指土儲(chǔ)中心委托具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)對(duì)擬實(shí)施整理區(qū)域，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，以實(shí)施整理區(qū)域土地出讓金的一定比例作為直接作為企業(yè)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)對(duì)價(jià)的模式。
[④]參見(jiàn)《百億進(jìn)場(chǎng)如何多贏——重慶試水土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整治PPP》，載http://www.gtzyb.com/shendu/20150720_87543.shtml。最后訪問(wèn)日期：2016年11月4日。
[⑤]參見(jiàn)《寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項(xiàng)目招標(biāo)公告》，載http://www.nxgov.com/xxgkpt/8238/content_135491.html。最后訪問(wèn)日期：2016年11月7日。
[⑥] 2016年6月30日國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，探索開(kāi)發(fā)區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施、公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包。
[⑦]由于PPP模式適用于公益性和公共性的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而土地二級(jí)開(kāi)發(fā)，特別是房產(chǎn)二級(jí)開(kāi)發(fā)不在本文討論范疇。
作者：周蘭萍
