PPP合同爭(zhēng)議大數(shù)據(jù)分析背景
根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上檢索，自2014年至2016年12月31日，各地高院及以上法院審理PPP項(xiàng)目相關(guān)爭(zhēng)議案件59個(gè)，其中民事案件46個(gè)，行政案件13個(gè)。爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在合同性質(zhì)、合同解除、借款糾紛、合同效力、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)、政府違約等方面。其中，由于政府行政行為違法導(dǎo)致的合同效力爭(zhēng)議占據(jù)約40%的比例。需要說(shuō)明的是，該數(shù)據(jù)的檢索口徑中合并了以特許經(jīng)營(yíng)為名稱(chēng)以及BOT類(lèi)案件爭(zhēng)議。
鑒于PPP項(xiàng)目實(shí)施中涉及眾多行政行為，而合法有效之行政行為是PPP項(xiàng)目合法推行的必要前提，但現(xiàn)實(shí)操作中行政行為存在違法、無(wú)效、錯(cuò)誤等情形，并極易引發(fā)PPP合同效力爭(zhēng)議。
為防范行政行為不當(dāng)對(duì)PPP合同及關(guān)聯(lián)合同的效力產(chǎn)生不利影響，本文在對(duì)PPP項(xiàng)目中的行政行為以及不當(dāng)行政行為進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)判例，提出了識(shí)別和認(rèn)定不當(dāng)行政行為對(duì)PPP合同民事效力影響的基本原則和方法，并提出相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范建議，以供PPP立法者和實(shí)踐者參考。
PPP項(xiàng)目涉及的行政行為類(lèi)型和情形
政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)參加PPP項(xiàng)目，具有PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人的合作伙伴身份，該身份彰顯兩類(lèi)法律要素，其一為行政行為主體特征，其二為與PPP合同關(guān)聯(lián)的行政管理活動(dòng)之內(nèi)容特征，內(nèi)容涵蓋法律授權(quán)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、財(cái)政評(píng)價(jià)、方案審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、采購(gòu)、監(jiān)督、審計(jì)以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的移交接管等，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的公益性目標(biāo)，此亦為行政職權(quán)由來(lái)之淵源。
論及行政行為的性質(zhì)劃分，學(xué)說(shuō)認(rèn)為存在抽象行政行為和具體行政行為之分，“抽象行政行為一般在兩種意義上使用，一是靜態(tài)意義上的抽象行政行為，指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，例如國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)；而動(dòng)態(tài)的抽象行政行為，指行政機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動(dòng)，例如國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的行為。具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的對(duì)象、就特定的事項(xiàng)作出的處理決定。具體行政行為與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性，對(duì)于特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生影響，并且調(diào)整對(duì)象是特定的。”
通常情況下，針對(duì)某具象之PPP項(xiàng)目，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行的一系列行政規(guī)范性文件和與之相關(guān)文件的制定活動(dòng)，而具體行政行為則意味著行政機(jī)關(guān)就某具體PPP項(xiàng)目事項(xiàng)作出的審批、決定和通知等特定活動(dòng)，該特定行政行為將直接影響PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人的權(quán)利義務(wù)，并產(chǎn)生行政法律效果。鑒于PPP項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，且涉及事項(xiàng)繁多，政府運(yùn)用行政權(quán)力作出的具體行政行為亦隨之眾多紛繁，從具體行政行為的類(lèi)型和特點(diǎn)出發(fā)，按不同階段列舉式分類(lèi)分析如下：
第一，PPP項(xiàng)目識(shí)別階段，涉及項(xiàng)目發(fā)起評(píng)價(jià)認(rèn)定、可行性報(bào)告審核審批、項(xiàng)目篩選結(jié)論，物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的批復(fù)，財(cái)政承受能力論證的批復(fù)等；
第二，PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，涉及的行政活動(dòng)有對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)、實(shí)施方案審批、將項(xiàng)目付費(fèi)義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)建設(shè)和管理、PPP項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審等；
第三，PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，涉及的行政活動(dòng)有委托咨詢(xún)公司招標(biāo)采購(gòu)、確定招標(biāo)采購(gòu)文件、組織開(kāi)標(biāo)和評(píng)審、對(duì)中選供應(yīng)商結(jié)果進(jìn)行審批、PPP招標(biāo)采購(gòu)結(jié)果、PPP合同公示備案和決定以及處理投訴和復(fù)議等；
第四，PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，涉及的行政行為有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和績(jī)效考核、臨時(shí)接管項(xiàng)目、終止PPP合同和對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)調(diào)價(jià)等；
第五，PPP項(xiàng)目移交階段，涉及的行政行為有項(xiàng)目造價(jià)審計(jì)、項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估、審核并辦理國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易轉(zhuǎn)讓手續(xù)等。
以上行政行為的合法合規(guī)構(gòu)成安全推進(jìn)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)實(shí)施的必要條件。
PPP項(xiàng)目行政行為不當(dāng)分析
在PPP項(xiàng)目行政行為分類(lèi)的基礎(chǔ)上，有必要研究PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中行政行為的合法合規(guī)問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，通常違法行為可分為重大違法和輕微違法，而輕微違法稱(chēng)之為瑕疵，鑒于行政行為的瑕疵對(duì)于合同效力的影響比較復(fù)雜，需要對(duì)行為的程度、后果、違法性等方面進(jìn)行綜合分析，對(duì)此本文討論行政行為違法或瑕疵時(shí)，統(tǒng)一采用“不當(dāng)”的表述。
分析行政行為不當(dāng)之前，需首先研究PPP項(xiàng)目涉及行政行為構(gòu)成要件問(wèn)題。
合法的行政行為作為一類(lèi)法律行為，其構(gòu)成須具備主體、內(nèi)容、程序和形式四要件，即具備適格的行政職權(quán)主體，不存在超越或?yàn)E用職權(quán)情形，該主體實(shí)施具體的行政行為內(nèi)容合法適當(dāng)，且按規(guī)定程序流程開(kāi)展，具有法律依據(jù)，產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，并以書(shū)面意思表示為主要表現(xiàn)方式。
根據(jù)行政行為對(duì)行政相對(duì)人給予利益或給予不利益為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可區(qū)分為負(fù)擔(dān)行政行為與授益行政行為。
從該分類(lèi)可看出，行政行為瑕疵除了可通過(guò)有意識(shí)補(bǔ)正外，還存在嗣后事實(shí)或法律狀態(tài)變化使其自然補(bǔ)正的情形。自然補(bǔ)正符合實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值追求，是對(duì)形式正義的糾偏和修正，契合實(shí)質(zhì)法治的理念和現(xiàn)代法治政府治理模式。自然補(bǔ)正可適用于具有輕微瑕疵的行政行為，包括授益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為。對(duì)于違反非實(shí)質(zhì)性實(shí)體要件的行政行為，從保護(hù)相對(duì)人權(quán)益角度考慮，負(fù)擔(dān)行政行為一般不能自然補(bǔ)正，授益行政行為可以自然補(bǔ)正�！缎姓S可司法解釋》第10條、體現(xiàn)了授益行政行為瑕疵自然補(bǔ)正的一般規(guī)律，可以類(lèi)推適用于行政許可以外的其他授益行為。
結(jié)合PPP項(xiàng)目流程和操作特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不當(dāng)行政行為，存在重大違法行政行為與輕微違法行政行為之分，關(guān)于重大違法行政行為，筆者認(rèn)為是指行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定實(shí)施行政行為導(dǎo)致行政管理目的不能實(shí)現(xiàn)，或直接或間接的損害了社會(huì)公共利益、基本公信力以及基本法律原則的活動(dòng)。對(duì)應(yīng)的，對(duì)于輕微違法行政行為即瑕疵行政行為，一般具備可以補(bǔ)正的特點(diǎn)。
結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)踐，行政行為不當(dāng)通常包括以下情形：
1、主體職權(quán)不合法
所謂行政主體職權(quán)不合法，是指作出行政行為的主體不具有行政主體資格或作出行政行為的主體不具備法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)或超越規(guī)定職權(quán)。在PPP合同中，政府作為一方主體，由于其既是合同一方當(dāng)事人，亦為社會(huì)公共利益的代表和規(guī)制人，身份雙重，故此處主體關(guān)聯(lián)之法律分析，結(jié)合了政府主體的行政職權(quán)適當(dāng)和合同履行的適當(dāng)兩個(gè)角度，既有行政的，也有民事的。
目前政策對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)范圍的規(guī)定存在一定差異，《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）規(guī)定PPP的實(shí)施主體為“行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”；《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）則規(guī)定為“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位”；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》則規(guī)定為有關(guān)部門(mén)或單位，但其中對(duì)于有關(guān)單位并未進(jìn)一步規(guī)定。
PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中經(jīng)常出現(xiàn)地方平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方簽訂PPP合同的情形，該做法存在一定爭(zhēng)議，在財(cái)政部示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)文件中明確規(guī)定對(duì)該種情形不得列入示范項(xiàng)目。如未來(lái)PPP立法一旦明確實(shí)施機(jī)構(gòu)不能為地方平臺(tái)公司，則該種瑕疵將可能認(rèn)定為重大行政行為不當(dāng)，社會(huì)資本可據(jù)此主張行為無(wú)效并繼而主張PPP合同無(wú)效。
故可得出的一個(gè)結(jié)論是，若相關(guān)行政主體未依法獲得授權(quán)或授權(quán)不當(dāng)并影響PPP合同訂立和實(shí)質(zhì)履行的，其實(shí)質(zhì)就違反了行政法上的職權(quán)法定原則。若相關(guān)主體在其職權(quán)范圍外實(shí)施與PPP項(xiàng)目相關(guān)的行政行為，則其做出的行政行為則因沒(méi)有職權(quán)或超越職權(quán)而被認(rèn)定為違法行政行為。對(duì)應(yīng)地，PPP合同中民事權(quán)益部分也隨之受到影響，如導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)的，則依據(jù)合同法可以認(rèn)定該合同歸于無(wú)效。無(wú)論是認(rèn)定為違法行政行為，還是判斷其合同目的不能實(shí)現(xiàn)導(dǎo)致合同民事無(wú)效性，均為主體職權(quán)不合法所引發(fā)。
2、程序違法
行政行為程序違法是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違反法定程序。PPP項(xiàng)目實(shí)踐中出現(xiàn)該類(lèi)行政違法并容易引發(fā)相關(guān)爭(zhēng)議的情形主要包括：
�。�1）PPP立項(xiàng)審批程序違法
立項(xiàng)審批程序違法是指政府方未按照法律規(guī)定的PPP項(xiàng)目操作流程完成或遺漏可行性研究、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)估和實(shí)施方案的編制與審批等程序性事項(xiàng)，該類(lèi)違法行政行為需要根據(jù)違法行為產(chǎn)生的法律后果分別定性分析。
（2）社會(huì)資本方選擇程序違法
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，社會(huì)資本方選擇方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等方式，不同項(xiàng)目對(duì)應(yīng)不同采購(gòu)方式。另外選擇程序中可能存在招標(biāo)采購(gòu)文件編制缺陷問(wèn)題、時(shí)間不足問(wèn)題、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家抽取問(wèn)題、中標(biāo)結(jié)果公告問(wèn)題等。社會(huì)資本方選擇程序不當(dāng)主要是指實(shí)施機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定的方式選擇社會(huì)資本方，如應(yīng)采用招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方而采用其他方式的情形。實(shí)踐中較常見(jiàn)的是，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式是否可以合法的實(shí)現(xiàn)施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目“兩招并一招”的目的。
（3）定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制程序違法
因PPP項(xiàng)目關(guān)系公共利益和公共安全，故其價(jià)格確定和調(diào)整應(yīng)當(dāng)根據(jù)《價(jià)格法》第22條的規(guī)定，開(kāi)展價(jià)格、成本調(diào)查，聽(tīng)取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)。政府價(jià)格主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展價(jià)格、成本調(diào)查，聽(tīng)取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)。而定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制程序不當(dāng)主要是指政府違反《價(jià)格法》及相關(guān)法律行政法規(guī)規(guī)定進(jìn)行定價(jià)調(diào)價(jià)的行為。
3、行政行為內(nèi)容違法
PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府行政行為內(nèi)容違法主要是指行政機(jī)關(guān)未能按照法律的規(guī)定全面履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，如未按法律規(guī)定編制項(xiàng)目實(shí)施方案[⑧]，未按法律規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，未將政府財(cái)政缺口補(bǔ)助納入財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃等行為。需要說(shuō)明的是，本文提及的物有所值和財(cái)政承受能力論證，并非所有PPP合同均需經(jīng)歷之程序，僅為舉例說(shuō)明。
行政行為不當(dāng)對(duì)PPP合同效力的影響
關(guān)于行政行為不當(dāng)對(duì)PPP合同效力的影響，在此，筆者認(rèn)為該問(wèn)題首先涉及PPP合同為行政合同還是民事合同之爭(zhēng)，亦即調(diào)整該法律事項(xiàng)的規(guī)則應(yīng)采用合同法還是行政法的問(wèn)題。
關(guān)于PPP合同性質(zhì)，于安教授認(rèn)為“在公私兩個(gè)部門(mén)的政企合作中，公共利益與企業(yè)利益共存，是PPP機(jī)制的最大優(yōu)勢(shì)。但是公私兩種利益和公私兩種法律因素的共存也是困擾PPP合同法律屬性判斷的主要因素。所以，關(guān)鍵就在于對(duì)合同中的兩種因素進(jìn)行區(qū)分并作出制度性安排。”同時(shí)提出“把合同中法定義務(wù)的履行與約定義務(wù)的履行分開(kāi)安排，法定義務(wù)的履行爭(zhēng)議進(jìn)入行政訴訟程序處理，約定義務(wù)的履行進(jìn)入民事渠道解決，包括民事仲裁程序，這樣一來(lái)，PPP合同本身也沒(méi)有必要一定設(shè)定為行政合同或者行政協(xié)議。稱(chēng)謂上也可以是‘涉公益合同’。涉公益合同的特點(diǎn)在于，它的內(nèi)容含有公共義務(wù)，但是爭(zhēng)議處理可以實(shí)行兩分法�！惫P者非常贊同于安老師的觀(guān)點(diǎn)，關(guān)于PPP合同的性質(zhì)及爭(zhēng)議解決，筆者曾在《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)及可仲裁性研究》一文中進(jìn)行過(guò)詳細(xì)分析，認(rèn)為PPP合同兼具行政合同和民事合同的性質(zhì)，是一類(lèi)復(fù)合型法律關(guān)系，與之相關(guān)的爭(zhēng)議性質(zhì)自然也不宜一概而論，需結(jié)合相關(guān)訴請(qǐng)的性質(zhì)及法律關(guān)系的具體內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)定。
縱然PPP合同可能包含多種法律關(guān)系，但從政府、社會(huì)資本方和公共產(chǎn)品社會(huì)大眾受益人的角度審視，確實(shí)有眾多重要的內(nèi)容包含了行政法律關(guān)系，因此本文暫且從行政法角度分析違法行政行為對(duì)PPP合同效力的影響，后續(xù)另行撰文從民事合同角度分析行政行為不當(dāng)對(duì)PPP合同效力的影響。
在此選擇以下幾類(lèi)常見(jiàn)的行政行為不當(dāng)情形并結(jié)合相關(guān)判例，逐一分析其對(duì)對(duì)PPP合同效力的影響。
1、 實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)不當(dāng)對(duì)合同效力的影響
根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第14條的規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍”，以及《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)授權(quán)，獲得政府享有的部分行政權(quán)力，方可以自己的名義獨(dú)立開(kāi)展PPP項(xiàng)目相關(guān)工作，與中選社會(huì)資本簽訂PPP合同，作為PPP合同主體向社會(huì)資本履行相應(yīng)義務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)授權(quán)范圍內(nèi)行政行為產(chǎn)生的法律責(zé)任。根據(jù)前述規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)取得相關(guān)授權(quán)并在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施與PPP項(xiàng)目相關(guān)的行政行為。
根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，若行政主體超越職權(quán)做出具體行政行為，則應(yīng)當(dāng)依法撤銷(xiāo)或責(zé)令被訴行政主體重新作出具體行政行為。盡管根據(jù)目前行政法學(xué)界的“雙階理論”[11]，政府采購(gòu)的法律性質(zhì)被確定為“行政行為+合同行為”，但是行政權(quán)利的行使應(yīng)遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原則，故未經(jīng)合法授權(quán)或超出授權(quán)范圍之外與社會(huì)資本簽訂的PPP合同應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。需要注意的是，行政職權(quán)的法定性特點(diǎn)，決定了轉(zhuǎn)委托授權(quán)亦需要法定，原實(shí)施機(jī)構(gòu)不可任意將行政審批權(quán)等權(quán)力轉(zhuǎn)委托給平臺(tái)公司實(shí)施，實(shí)踐中該種權(quán)利義務(wù)的行使也不可能實(shí)現(xiàn)合同目的，畢竟行政權(quán)的行使與民事合同的履行有天壤之別。
2、 特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序不當(dāng)對(duì)合同效力的影響
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人選擇，屬于政府采購(gòu)服務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定完成社會(huì)投資人的選擇，如果未經(jīng)規(guī)定程序直接簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，則該合同將面臨無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)，以下選擇一個(gè)法院判決無(wú)效的案例予以分析：
如某地華燃天然氣公司與京山縣城管局簽訂《框架協(xié)議書(shū)》[12]約定該天然氣公司在該市轄區(qū)內(nèi)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管道天然氣的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；在框架協(xié)議地域范圍內(nèi)，由華燃天然氣公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)管道天然氣業(yè)務(wù)。第三人京山華潤(rùn)燃?xì)夤緦?duì)該《框架協(xié)議書(shū)》不服，向被告荊門(mén)市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，被申請(qǐng)人是京山縣人民政府、京山縣城管局，第三人是華燃天然氣公司。被申請(qǐng)人作出行政復(fù)議決定書(shū)，認(rèn)定《框架協(xié)議書(shū)》未經(jīng)京山縣人民政府批準(zhǔn)，違反了法定程序，確認(rèn)該《框架協(xié)議書(shū)》無(wú)效。華燃天然氣公司不服該行政復(fù)議決定，訴至人民法院。法院經(jīng)審查認(rèn)定，《框架協(xié)議書(shū)》實(shí)為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，該特許經(jīng)營(yíng)未經(jīng)過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序，侵犯了包括第三人在內(nèi)的其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，京山縣城管局未依法組織招標(biāo)投標(biāo)程序，也沒(méi)有經(jīng)京山縣人民政府的批準(zhǔn)，違反法定程序與華燃天然氣公司簽訂《框架協(xié)議書(shū)》，華燃天然氣公司雖無(wú)過(guò)錯(cuò)，但京山縣城管局的行政行為違反法定程序，《框架協(xié)議書(shū)》無(wú)效。
結(jié)合上述案例可知，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)違反社會(huì)資本選擇法定程序的，特許經(jīng)營(yíng)合同無(wú)效。
3、 項(xiàng)目前期手續(xù)違法對(duì)合同效力的影響
根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第9條、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第5條等相關(guān)規(guī)定，如未通過(guò)財(cái)政承受能力論證，則項(xiàng)目不宜采用PPP模式。
另外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）的精神，若PPP項(xiàng)目未通過(guò)財(cái)政承受能力論證而強(qiáng)行實(shí)施則可能導(dǎo)致加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如某高速公路BOT項(xiàng)目，政府編制的實(shí)施方案中對(duì)該項(xiàng)目所在區(qū)域未來(lái)的客流量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)與項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后的實(shí)際流量存在巨大偏差，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入低下，項(xiàng)目公司嚴(yán)重入不敷出，社會(huì)投資人無(wú)法收回投資成本及合理收益，最終社會(huì)投資人被迫提前退出該項(xiàng)目，政府接管該項(xiàng)目后加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
對(duì)于財(cái)政預(yù)算支付類(lèi)PPP項(xiàng)目，物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案等手續(xù)是識(shí)別測(cè)算項(xiàng)目是否可以實(shí)施的重要依據(jù)，如果未能按照規(guī)定開(kāi)展前述論證，則PPP合同違反了行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件，同時(shí)當(dāng)然地對(duì)民事合同部分之合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，繼而損害當(dāng)事人的利益和社會(huì)公共利益，根據(jù)行政法和合同法的基本法理，該種情形下簽訂的PPP合同同樣將面臨認(rèn)定為無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。
4、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序違法對(duì)合同效力的影響
特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的配置方式，為典型的影響到社會(huì)公共利益的資產(chǎn)性權(quán)益，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)益轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特別法律規(guī)定和國(guó)有資產(chǎn)管理法中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的要求實(shí)施，包括資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易等方面的規(guī)定程序。
如某市公交運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在沒(méi)有對(duì)原特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行清理、整頓、重新報(bào)該省政府批準(zhǔn)的情況下，建設(shè)局即以《出讓合同》的形式將城市公交運(yùn)營(yíng)權(quán)有償出讓給第三人，原特許經(jīng)營(yíng)者以建設(shè)局未按照特許經(jīng)營(yíng)合同約定和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定告知其并履行相關(guān)手續(xù)為由，向人民法院起訴請(qǐng)求建設(shè)局與第三人簽訂的《出讓合同》無(wú)效。法院經(jīng)審查認(rèn)定，城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)是公共資源，其出讓屬于行政許可范疇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)公共資源的行政許可，應(yīng)當(dāng)依法堅(jiān)持公正、公開(kāi)、公平的原則，依照法律法規(guī)及行政規(guī)章規(guī)定的形式和程序，采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式確定行政許可的對(duì)象，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和公共利益。建設(shè)局無(wú)視這些規(guī)定，不經(jīng)過(guò)任何法定的程序，將城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)以出讓合同的方式出讓給一家尚未依法成立的公司，違反法律法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，故該具體行政行為應(yīng)予撤銷(xiāo)。
故根據(jù)上述案例，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)未按照規(guī)定程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，該特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)行為應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷(xiāo)，特許經(jīng)營(yíng)合同則應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。
行政行為不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)防范建議
結(jié)合上述行政行為不當(dāng)可能對(duì)PPP合同效力產(chǎn)生的不良影響的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下角度進(jìn)行此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防范：
第一，PPP項(xiàng)目的全過(guò)程推進(jìn)中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律和規(guī)范政策文件要求完成相應(yīng)的行政活動(dòng)，如對(duì)立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、物有所值、財(cái)政承受能力論證和實(shí)施方案等事項(xiàng)是否完成審批與核準(zhǔn)，以及與PPP項(xiàng)目合同關(guān)聯(lián)的其他必要前置性合法手續(xù)，避免因前期文件缺失導(dǎo)致合同無(wú)效風(fēng)險(xiǎn)。
第二，嚴(yán)格遵守法定的社會(huì)資本遴選程序，防止因項(xiàng)目采購(gòu)程序違法導(dǎo)致PPP合同無(wú)效。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守PPP項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)定，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等規(guī)定的法定程序選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方，簽訂PPP合同。
第三，PPP合同簽署前應(yīng)當(dāng)確認(rèn)政府方簽約主體是否依法取得授權(quán)，其授權(quán)范圍是否涵蓋了實(shí)施本項(xiàng)目所應(yīng)當(dāng)具備的職能，避免由于簽約主體不適格或PPP合同內(nèi)容超出授權(quán)范圍導(dǎo)致合同無(wú)效。
第四，為避免因PPP權(quán)利取得或轉(zhuǎn)讓程序違法導(dǎo)致合同無(wú)效風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在PPP合同中明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得、退出、轉(zhuǎn)讓、移交等等事項(xiàng)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障PPP項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性和質(zhì)量。
第五，政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《價(jià)格法》、PPP項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制等規(guī)定合理確定價(jià)格確定及調(diào)整機(jī)制，包括定價(jià)和調(diào)價(jià)的啟動(dòng)、審批以及聽(tīng)證和公示等方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序開(kāi)展價(jià)格調(diào)整活動(dòng)。
第六，政府和社會(huì)資本方在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化契約意識(shí)和職權(quán)法定原則，簽訂合法有效的PPP合同，對(duì)于非政府行政職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，如績(jī)效考核等，可委托社會(huì)第三方開(kāi)展進(jìn)行，對(duì)于政府承諾給予項(xiàng)目的政策支持和相關(guān)權(quán)益，及時(shí)以合法有效的文件形式予以落實(shí)，以保障自身合法權(quán)益。
結(jié)語(yǔ)
縱觀(guān)行政之瑕落解契約之訟的關(guān)鍵在于行政行為合規(guī)合法，政府行政行為對(duì)PPP合同效力具有極其重要影響，故筆者進(jìn)一步認(rèn)為，PPP項(xiàng)目參與各方應(yīng)強(qiáng)化履約意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，結(jié)合專(zhuān)業(yè)律師的建議，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取有效的防范措施，以盡量減少PPP項(xiàng)目因行政行為不當(dāng)導(dǎo)致的糾紛，推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目規(guī)范化操作的發(fā)展，為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會(huì)資本活力、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造條件。
