導(dǎo)讀
4月25日，國(guó)家發(fā)展改革委正式印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》。
據(jù)悉，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱為“PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券”）是2015年以來(lái)國(guó)家發(fā)展改革委推出的第9個(gè)專項(xiàng)債券品種，也是國(guó)家發(fā)展改革委繼PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化之后，又一次為推動(dòng)PPP發(fā)展出臺(tái)的重大政策。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資所政策研究室主任吳亞平評(píng)價(jià)說(shuō)：“該品種是為PPP項(xiàng)目融資包括運(yùn)營(yíng)期再融資量身打造的，對(duì)于解決PPP融資難問(wèn)題很有意義�！�
債券融資推動(dòng)PPP可持續(xù)性發(fā)展
近年來(lái)，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理、張高麗副總理多次做出批示，要求各部門、各地區(qū)從全局出發(fā)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，完善機(jī)制，在推動(dòng)PPP發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有作用，取得更大成效。
能夠有效撬動(dòng)社會(huì)資本的PPP無(wú)疑是當(dāng)前促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)工作的重要環(huán)節(jié)。但在其強(qiáng)勁發(fā)展的背后，融資難、融資貴、融資渠道不暢通成為亟需突破的瓶頸。
為貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示以及《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)【2016】18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】60號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)）等文件精神，國(guó)家發(fā)展改革委積極發(fā)揮企業(yè)債券融資對(duì)PPP項(xiàng)目的支持作用，制定了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》(以下簡(jiǎn)稱“《指引》”)。
《指引》明確“PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券”是指由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等PPP形式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的企業(yè)債券。同時(shí)確定了現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目。
支持重點(diǎn)領(lǐng)域投資項(xiàng)目建設(shè)，既是深化投融資體制改革賦予企業(yè)債券的重要使命之一，也是企業(yè)債券區(qū)別于其它公司信用類債務(wù)融資工具的鮮明特點(diǎn)之一。這和PPP針對(duì)具體項(xiàng)目的天然屬性高度契合，能夠更有效地打通投資融資渠道。業(yè)內(nèi)專家表示，債券融資和PPP的首度結(jié)合讓人充滿期待。
《指引》指出，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券的發(fā)行形式既可以是普通企業(yè)債券，也可以是項(xiàng)目收益?zhèn)?/span>。特別是后者，可以不受社會(huì)資本方自身?xiàng)l件的限制，更多關(guān)注PPP項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流，也成為眾多專家更為認(rèn)可的發(fā)債方式。“從發(fā)債解決PPP項(xiàng)目融資的角度說(shuō)，項(xiàng)目收益?zhèn)容^合適。”大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，“但這對(duì)項(xiàng)目自身?xiàng)l件和現(xiàn)金流有比較高的要求，需要政府在收費(fèi)制度、價(jià)格制度等方面加快改革，以期改善項(xiàng)目現(xiàn)金流水平。”
如其所言，不論是采取哪種方式發(fā)行，《指引》均要求PPP項(xiàng)目應(yīng)合法規(guī)范、真實(shí)有效，能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入，且已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查程序。
廣發(fā)合信產(chǎn)業(yè)投資管理公司總經(jīng)理李茂年表示，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券的推出主要具有四方面意義：一是有助于借助資本市場(chǎng)的力量，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，提升對(duì)投資者的吸引力；二是有助于推進(jìn)PPP項(xiàng)目融資渠道的多元化，改變以往主要依靠銀行貸款等間接融資方式的融資格局，逐步降低融資成本；三是有助于提供涵蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的綜合金融服務(wù)，滿足PPP項(xiàng)目差異化融資需求；四是有助于促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)的形成，更好發(fā)揮金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用。
中國(guó)工程咨詢公司研究中心副主任武威從完善PPP資金成本形成機(jī)制的角度分析指出：目前PPP項(xiàng)目資本金收益率對(duì)于政府和社會(huì)資本基本是“打啞謎”，最近山東某PPP項(xiàng)目出現(xiàn)“雙0中標(biāo)”(中標(biāo)金額報(bào)價(jià)中，“資本金投資回報(bào)率”和“項(xiàng)目公司年融資利率”兩項(xiàng)報(bào)價(jià)都是“0”)，就是由于主要依靠企業(yè)自有資金和銀行貸款的PPP融資格局，難以衍生出科學(xué)的資金成本形成機(jī)制。而通過(guò)債券市場(chǎng)融資可以有效地為PPP項(xiàng)目資金定價(jià)，減少信息的不對(duì)稱性。
企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)再有突破
PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券的推出不僅利好PPP行業(yè)，也成為企業(yè)債券加快改革創(chuàng)新的新標(biāo)志。
2015年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委按照推動(dòng)投融資體制改革的要求，著重發(fā)揮企業(yè)債券對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)和放大作用，在核準(zhǔn)中采取了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)、提質(zhì)增效的重要舉措，同時(shí)結(jié)合實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求出臺(tái)了一系列創(chuàng)新債券品種。PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券集合了其中諸多改革創(chuàng)新要素，并有所突破。
在發(fā)債主體上，《指引》除明確社會(huì)資本方和PPP項(xiàng)目公司均可作為發(fā)債主體外，又進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本方中的上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券。
在審核發(fā)行上，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券比照國(guó)家發(fā)展改革委“加快和簡(jiǎn)化審核類”債券審核程序，提高審核效率；債券發(fā)行方案可根據(jù)項(xiàng)目資金回流情況科學(xué)設(shè)計(jì)，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式；根據(jù)PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)，該專項(xiàng)債券批復(fù)文件的有效期由一般企業(yè)債券的1年延長(zhǎng)為2年。
在募集資金使用上，《指引》規(guī)定該品種的募集資金既可以用于PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，又可償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款。在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過(guò)50%的募集資金補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金（以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券除外）。充分體現(xiàn)了募集資金使用的靈活性。
北京云天新峰投資管理中心合伙人張繼峰指出，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間一般比PPP的ABS(資產(chǎn)證券化)要早，不用等到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，可以極大地支持項(xiàng)目建設(shè)期的融資需求，與ABS形成互補(bǔ)。
此外，該《指引》進(jìn)一步延續(xù)了近年來(lái)企業(yè)債券監(jiān)管中高度重視信用手段和信息披露的特點(diǎn)。對(duì)于主體信用等級(jí)在AA+及以上且運(yùn)營(yíng)情況良好的發(fā)債主體申請(qǐng)發(fā)行的PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，進(jìn)一步放寬了審核要求：核定發(fā)債規(guī)模時(shí)不考察非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的規(guī)模；以項(xiàng)目收益?zhèn)问缴暾?qǐng)發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，可不設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制。在信息披露方面，除一般性要求外，特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同、項(xiàng)目入庫(kù)情況和建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況等進(jìn)行充分披露。
國(guó)海證券董事總經(jīng)理王學(xué)飛表示，國(guó)家發(fā)展改革委推出PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，在滿足PPP融資需求的同時(shí)，有望通過(guò)資本市場(chǎng)和信用體系建設(shè)雙重力量，促進(jìn)政府行為規(guī)范化和合同履約難等PPP難點(diǎn)問(wèn)題的解決，進(jìn)一步推動(dòng)PPP領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展。
來(lái)源：發(fā)改委
國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知
發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）等文件精神，創(chuàng)新融資機(jī)制，拓寬政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)資本投資于PPP項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，積極發(fā)揮企業(yè)債券融資對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的支持作用，現(xiàn)將我委制定的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》印發(fā)你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
附件：政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引
國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳
2017年4月25日
附件
政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引
為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等文件精神，創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資渠道，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，根據(jù)《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》，制定本指引。
一、適用范圍和支持重點(diǎn)
政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券”）是指，由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等PPP形式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的企業(yè)債券。現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目。
二、發(fā)行條件
�。ㄒ唬┌l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券募集的資金，可用于PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，或償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款。
�。ǘ㏄PP項(xiàng)目專項(xiàng)債券應(yīng)符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》和我委相關(guān)規(guī)范性文件的要求。其中，以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，原則上應(yīng)符合我委印發(fā)的《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。
�。ㄈ㏄PP項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)規(guī)范、透明，已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查程序。鼓勵(lì)聘請(qǐng)具有相應(yīng)行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目編制可行性研究報(bào)告。
�。ㄋ模⿷�(yīng)建立以PPP項(xiàng)目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應(yīng)合法、規(guī)范、有效，包含股東持股比例、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)（包括但不限于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入、運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、提前終止補(bǔ)償?shù)龋�、�?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式等內(nèi)容。
�。ㄎ澹㏄PP項(xiàng)目應(yīng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項(xiàng)目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來(lái)源于政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目收益應(yīng)按規(guī)定納入中期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算。
�。﹤鹘y(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目應(yīng)納入傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫(kù)。
三、審核要求
（一）在相關(guān)手續(xù)齊備、償債措施完善的基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券比照我委“加快和簡(jiǎn)化審核類”債券審核程序，提高審核效率。
�。ǘ┰趦攤Ｕ洗胧┩晟频那闆r下，允許企業(yè)使用不超過(guò)50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金（以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券除外）。
（三）主體信用等級(jí)達(dá)到AA+及以上且運(yùn)營(yíng)情況較好的發(fā)行主體申請(qǐng)發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，可適當(dāng)調(diào)整企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策要求：
1、核定發(fā)債規(guī)模時(shí)不考察非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的規(guī)模。
2、發(fā)行人可根據(jù)實(shí)際情況自主選擇是否設(shè)置市場(chǎng)化增信方式。
3、以項(xiàng)目收益?zhèn)问缴暾?qǐng)發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，可不設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制，但應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)期利息償付資金來(lái)源，并提供相應(yīng)法律文件。
（四）鼓勵(lì)上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券。
�。ㄎ澹㏄PP項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行人可根據(jù)項(xiàng)目資金回流的具體情況科學(xué)設(shè)計(jì)債券發(fā)行方案，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過(guò)PPP項(xiàng)目合作期限。
�。㏄PP項(xiàng)目專項(xiàng)債券批復(fù)文件有效期不超過(guò)2年。債券發(fā)行時(shí)發(fā)行人自身?xiàng)l件和PPP項(xiàng)目基本情況應(yīng)當(dāng)未發(fā)生可能影響償債能力的重大不利變化。
四、信息披露和投資者保護(hù)
（一）PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券信息披露要求
1、發(fā)行人和主承銷商應(yīng)在債券發(fā)行前，按要求對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目入庫(kù)情況、建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況及本期債券可能存在的風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)進(jìn)行充分披露。
2、發(fā)行人和主承銷商應(yīng)在債券存續(xù)期內(nèi)，定期（原則上每個(gè)計(jì)息年度不少于兩次）在中國(guó)債券信息網(wǎng)等相關(guān)媒體上公告或向投資者通報(bào)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目合同履約情況、運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等信息。
3、債券存續(xù)期內(nèi)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況發(fā)生重大變化或發(fā)行人發(fā)生對(duì)投資者有重大影響的事項(xiàng)，應(yīng)按照規(guī)定或約定履行程序，并及時(shí)公告或通報(bào)。
（二）完善PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券投資者保護(hù)機(jī)制
1、發(fā)行人應(yīng)在募集說(shuō)明書中約定投資者保護(hù)機(jī)制（例如交叉違約條款、事先約束條款等），明確發(fā)行人或PPP項(xiàng)目本身發(fā)生重大事項(xiàng)時(shí)的應(yīng)對(duì)措施。
2、發(fā)行人應(yīng)在募集說(shuō)明書中約定加速到期條款，出現(xiàn)嚴(yán)重違約、不可抗力或PPP項(xiàng)目提前終止等可能損害投資者權(quán)益的重大不利情形時(shí)，經(jīng)債券持有人大會(huì)討論通過(guò)后，可提前清償部分或全部債券本金。
