在PPP項目中，除了能看政府、社會資本、建設(shè)工程承包商等等的身影之外，其實，還有一個也經(jīng)常出沒于工程現(xiàn)場或者有關(guān)建設(shè)的法律法規(guī)中，那就是監(jiān)理機構(gòu)�？墒窃趯嵺`中有個疑惑由來已久，那就是追根溯源，他們究竟是出自誰手，政府還是項目公司？
一、法律規(guī)范作保單位派出事出有因
在搞清楚歸屬問題之前，首先讓我們來了解一下工程監(jiān)理機構(gòu)在法律規(guī)范層面上的解釋。
《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》第三條：本規(guī)定所稱工程建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項目法人的委托，依據(jù)國家批準(zhǔn)的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其它工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實施的監(jiān)督管理。
根據(jù)2014年3月1日開始實施的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定，實施建設(shè)工程監(jiān)理前，建設(shè)單位必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程監(jiān)理單位，并以書面形式與工程監(jiān)理單位訂立建設(shè)工程監(jiān)理合同，合同中應(yīng)包括監(jiān)理工作的范圍、內(nèi)容、服務(wù)期限和酬金，以及雙方的義務(wù)、違約責(zé)任等相關(guān)條款。在訂立建設(shè)工程監(jiān)理合同時，建設(shè)單位將勘察、設(shè)計、保修階段等相關(guān)服務(wù)一并委托的，應(yīng)在合同中明確相關(guān)服務(wù)的工作范圍、內(nèi)容、服務(wù)期限和酬金等相關(guān)條款。
因此，監(jiān)理單位與項目法人之間是委托與被委托的合同關(guān)系；它是一種有償?shù)墓こ套稍兎⻊?wù)；中國的建設(shè)工程監(jiān)理屬于國際上業(yè)主項目管理的范疇。
二、關(guān)于建設(shè)工程監(jiān)理的法律規(guī)范
主要包括《招投標(biāo)法》及其實施條例、《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)范》、《房屋建筑工程施工旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等）。
三、實踐檢驗協(xié)助業(yè)務(wù)高質(zhì)完工
其實，在實踐中工程監(jiān)理對于工程建設(shè)項目也是必不可少的。
首先，從工程監(jiān)理的作用來看，它主要體現(xiàn)在“三控”、“兩管”、“一協(xié)調(diào)”�！叭亍笔侵腹こ踢M度控制、工程質(zhì)量控制和工程成本控制；“兩管”是指工程合同管理和信息管理；“一協(xié)調(diào)”是指全面地組織協(xié)調(diào)（協(xié)調(diào)建設(shè)單位、總包方、分包方等工程參與方之間的關(guān)系）。因此，工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位（業(yè)主）委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計文件及合同，在建設(shè)工程勘察、設(shè)計、保修等階段為建設(shè)單位提供服務(wù)，其目的是協(xié)助建設(shè)單位在成本最優(yōu)的情況下高質(zhì)量地完成項目建設(shè)。
其次，從工程監(jiān)理的工作內(nèi)容來看，它在項目中要負(fù)責(zé)七個方面的內(nèi)容。
1、總監(jiān)理工程師是一個建設(shè)工程監(jiān)理工作的總負(fù)責(zé)人，他對內(nèi)向監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，對外向業(yè)主（建設(shè)單位）負(fù)責(zé)。
2、在施工過程中,總監(jiān)理工程師應(yīng)定期主持召開工地例會會議，會議主要邀請業(yè)主方、施工總包及分包方，會議紀(jì)要應(yīng)由項目監(jiān)理機構(gòu)負(fù)責(zé)起草并經(jīng)與會各方代表會簽。
3、工程施工過程中，遇到工程停工、設(shè)計變更、費用索賠等涉及施工合同相關(guān)的情況時，都應(yīng)通過工程監(jiān)理單位進行。
4、監(jiān)理單位應(yīng)參加業(yè)主組織的工程竣工驗收，簽署監(jiān)理單位意見。
5、建設(shè)工程監(jiān)理工作完成后，監(jiān)理單位應(yīng)向業(yè)主提交的監(jiān)理檔案資料（包括設(shè)計變更、工程變更資料，監(jiān)理指令性文件，各種簽證資料等檔案資料）。
6、監(jiān)理工作完成后，項目監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)向業(yè)主提交監(jiān)理工作總結(jié)，其主要內(nèi)容包括：委托監(jiān)理合同履行情況概述，監(jiān)理任務(wù)或監(jiān)理目標(biāo)完成情況的評價等。
四、單位選擇借助招標(biāo)手段為佳
在PPP項目中，以《招投標(biāo)法》《招投標(biāo)法實施條件》為依據(jù)，監(jiān)理單位的選擇一般要通過招標(biāo)方式進行。
首先，根據(jù)《招投標(biāo)法》第三條：在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)：
1、大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；
2、全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；
3、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。
其次，根據(jù)《招投標(biāo)法實施條例》第二條：前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。符合《招投標(biāo)法》及其實施條例規(guī)定的工程建設(shè)項目有關(guān)監(jiān)理的服務(wù)必須進行招標(biāo)，招投標(biāo)法中的招標(biāo)方式僅包括公開招標(biāo)與邀請招標(biāo)，因此，工程建設(shè)監(jiān)理單位的確定需要通過招標(biāo)的方式。
作為PPP項目，項目公司是政府方就項目進行招標(biāo)選定的中標(biāo)人單獨或與政府出資代表共同組建，項目公司負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、維護和移交，這是在招標(biāo)文件中確定的職責(zé)，項目公司具備發(fā)包人的主體資格。這可以從《PPP項目合同指南》（財政部）與《建設(shè)項目工程總承包合同示范為本》（2011年）找出要據(jù)。首先前者指出，承包商主要負(fù)責(zé)項目的建設(shè)，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同；后者則表明發(fā)包人的定義，即在合同協(xié)議書中約定的，具有項目發(fā)包主體資格和支付工程價款能力的當(dāng)事人或取得該當(dāng)事人資格的合法繼承人。
綜上所述，監(jiān)理的職權(quán)，依賴于建設(shè)單位的授權(quán)。這種權(quán)力的授予，除體現(xiàn)在建設(shè)單位與監(jiān)理單位之間簽訂的委托監(jiān)理合同之中，而且還應(yīng)作為建設(shè)單位與承建單位之間建設(shè)工程合同的合同條件。因此，根據(jù)《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定，應(yīng)由項目公司（即建設(shè)單位）與通過招標(biāo)方式選定的監(jiān)理單位簽訂委托監(jiān)理合同，實際上，無論政府方在項目公司中是否參股，監(jiān)理單位必須和項目公司簽訂監(jiān)理合同，但PPP項目中，基于政府方兼具民事主體與行政監(jiān)管主體的雙重身份，若政府方完全不參股項目公司，可在政府采購文件中明確要求項目公司在選擇監(jiān)理單位時，應(yīng)采取公開招標(biāo)方式，且政府方在監(jiān)理工作方面具有監(jiān)督的權(quán)利，監(jiān)理結(jié)果也需報相關(guān)政府部門。
