作者：張志軍 黃偉展 來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，有利于防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。但從實(shí)際情況來(lái)看，由于實(shí)操人員對(duì)政策文件理解有待加深、地方政府重視程度不夠和PPP咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊等原因，導(dǎo)致財(cái)政支出測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)于簡(jiǎn)單化。在此，筆者依據(jù)《預(yù)算法》、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2015〕21號(hào)文”）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào),以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2014〕113號(hào)文”）與《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào),以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2014〕156號(hào)文”）等有關(guān)規(guī)定，就PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算中的常見(jiàn)誤區(qū)提出見(jiàn)解，歡迎業(yè)內(nèi)人士批評(píng)指正。
誤區(qū)一：使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目無(wú)須財(cái)政承受能力論證
根據(jù)財(cái)金113號(hào)文與財(cái)金156號(hào)文，PPP項(xiàng)目常見(jiàn)的付費(fèi)機(jī)制有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助三種，其中政府付費(fèi)機(jī)制是指由政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品或服務(wù)，使用者付費(fèi)機(jī)制是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制是指當(dāng)使用者付費(fèi)無(wú)法使社會(huì)資本獲得合理收益時(shí)，由政府方彌補(bǔ)缺口部分的付費(fèi)機(jī)制。基于前述說(shuō)明，部分咨詢機(jī)構(gòu)認(rèn)為在使用者付費(fèi)機(jī)制下，PPP項(xiàng)目回報(bào)均來(lái)源于使用者而非政府，因此不存在財(cái)政支出問(wèn)題，無(wú)需進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。筆者認(rèn)為，使用者付費(fèi)機(jī)制PPP項(xiàng)目仍然需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。
首先，根據(jù)財(cái)金21號(hào)文第九條“PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等”，說(shuō)明PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)包括前述四個(gè)方面的支出。
其次，財(cái)金21號(hào)文中僅有第十一條提及“不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任”。其余條文均沒(méi)有對(duì)不同付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行區(qū)別論證說(shuō)明。
綜上所述，使用者付費(fèi)機(jī)制下，政府方僅是不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任，仍有可能承擔(dān)股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)支出等財(cái)政支出責(zé)任，因此使用者付費(fèi)機(jī)制下的PPP項(xiàng)目，依舊需進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。
誤區(qū)二：本級(jí)國(guó)企出資不納入股權(quán)投資支出責(zé)任范圍
在PPP實(shí)際操作中，由于政府不能直接作為項(xiàng)目公司的股東，通常會(huì)指定本級(jí)國(guó)有企業(yè)代表政府出資入股項(xiàng)目公司。根據(jù)財(cái)金21號(hào)文第二十五條，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，表明財(cái)政承受能力的判斷依據(jù)是財(cái)政支出金額相對(duì)于一般公共預(yù)算支出的占比。因此部分咨詢機(jī)構(gòu)在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，認(rèn)為通過(guò)國(guó)有企業(yè)出資入股的資金不應(yīng)納入地方政府的股權(quán)支出責(zé)任。
筆者認(rèn)為，股權(quán)投資支出責(zé)任應(yīng)分析國(guó)企入股資金的實(shí)質(zhì)承擔(dān)者。財(cái)金21號(hào)文第十條規(guī)定：“股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任�！边@表明股權(quán)投資的定義應(yīng)側(cè)重于“政府承擔(dān)”。
因此筆者認(rèn)為，如果該國(guó)企的入股資金是由財(cái)政性資金承擔(dān)，則該項(xiàng)股權(quán)投資支出應(yīng)納入財(cái)政承受能力論證測(cè)算范圍。如在基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目中，某地方政府指定地方政府融資平臺(tái)公司作為政府方出資代表，其入股項(xiàng)目公司的資金由本級(jí)財(cái)政從一般公共預(yù)算當(dāng)中列支，則該入股資金本質(zhì)上依然屬于財(cái)政性資金，其股權(quán)投資支出應(yīng)納入財(cái)政承受能力論證測(cè)算范圍；若入股資金由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)企使用自有資金自行承擔(dān)，一般應(yīng)視為企業(yè)正常投資行為，不納入股權(quán)投資支出責(zé)任測(cè)算范圍。
誤區(qū)三：運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼參照銀行貸款計(jì)算并每年等額還本付息
在政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府方需向項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。實(shí)踐中，部分咨詢機(jī)構(gòu)采取類似銀行貸款還本付息的方式來(lái)計(jì)算與支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，這種做法也容易為合作雙方接受與理解。
筆者認(rèn)為，這一做法有失偏頗。根據(jù)財(cái)金21號(hào)文規(guī)定，合理利潤(rùn)率的參照標(biāo)準(zhǔn)為商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平，年度折現(xiàn)率的參照標(biāo)準(zhǔn)為同期地方政府債券收益率。銀行貸款利率水平與社會(huì)融資成本是密切相關(guān)的，而融資成本很大程度上又決定了項(xiàng)目利潤(rùn)水平，因此以銀行貸款利率確定合理利潤(rùn)率的做法合情合理；政府債券利率作為國(guó)際公認(rèn)的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率標(biāo)準(zhǔn)，反映了政府的融資成本，以其作為年度折現(xiàn)率的參照值，能合理推斷在純政府投資模式下政府應(yīng)承擔(dān)的時(shí)間成本水平。
當(dāng)前地方政府的債券利率普遍不高于4%，以銀行貸款利率、政府債券利率為基準(zhǔn)，分別確定合理利潤(rùn)率與年度折現(xiàn)率，對(duì)于一般投資人（回報(bào)率8%-10%）而言，資金回報(bào)率相對(duì)較低。筆者理解，該規(guī)定初衷是希望通過(guò)降低期望收益率引入融資成本低、運(yùn)營(yíng)效率高的社會(huì)資本，以降低政府方不必要的補(bǔ)貼支出，從而體現(xiàn)PPP模式的“物有所值”。因此，實(shí)踐中一些PPP咨詢機(jī)構(gòu)采用類似銀行貸款等額還本付息方式測(cè)算政府每年的財(cái)政補(bǔ)貼支出責(zé)任，雖有利于各方理解和接受，但一定程度上偏離了財(cái)金21號(hào)文中合理利潤(rùn)率、年度折現(xiàn)率制度設(shè)計(jì)的初衷。
此外，相比于銀行貸款等額本息支付方式，政府方采用財(cái)金21號(hào)文中的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)算公式也可獲得“前期支付金額小，后期支付金額大”的時(shí)間價(jià)值，有效降低政府支出負(fù)擔(dān)。因此，各地政府在編制相關(guān)方案或論證時(shí)，應(yīng)充分利用現(xiàn)有政策規(guī)定，要求社會(huì)資本方嚴(yán)格按財(cái)金21號(hào)文計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。
誤區(qū)四：風(fēng)險(xiǎn)支出直接采用比例法綜合測(cè)算
財(cái)金21號(hào)文第二十一條規(guī)定：“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來(lái)的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算”。同時(shí)，明確說(shuō)明比例法適用于在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況；情景分析法適用于在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況；概率法適用于各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下。
在PPP項(xiàng)目咨詢實(shí)踐中，一些咨詢機(jī)構(gòu)以風(fēng)險(xiǎn)概率與支出責(zé)任難以測(cè)算為由，直接套用比例法進(jìn)行測(cè)算，且政府方往往對(duì)風(fēng)險(xiǎn)支出測(cè)算不太在意，也在一定程度上放任了該測(cè)算方式的直接應(yīng)用。
筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。一則該做法與財(cái)金21號(hào)文的相關(guān)規(guī)定相悖，涉嫌違反政策文件；二則從專業(yè)化的咨詢角度而言，直接采用比例法將PPP項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一測(cè)算顯得過(guò)于草率。作為PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配情況，根據(jù)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的特性合理選擇測(cè)算方法。
以項(xiàng)目回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為例，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目而言，在未來(lái)數(shù)十年的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，存在民眾反對(duì)、政策變動(dòng)等因素導(dǎo)致政府方需要將PPP項(xiàng)目收歸國(guó)有的可能性。該類風(fēng)險(xiǎn)概率確實(shí)難以測(cè)算，但對(duì)于支出數(shù)額的計(jì)算卻是有章可循。如對(duì)于使用量穩(wěn)定的供水、供電、收費(fèi)道路項(xiàng)目，便可根據(jù)預(yù)測(cè)的未來(lái)現(xiàn)金流量折現(xiàn)值計(jì)算回購(gòu)支出金額，然后通過(guò)情景分析法測(cè)算項(xiàng)目回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)支出。同理，對(duì)于利息變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等支出責(zé)任，也可根據(jù)以往的基準(zhǔn)利率或CPI指數(shù)變動(dòng)趨勢(shì)合理推測(cè)。
因此，總體而言，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出整體上雖然難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，但作為專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)分類，合理選擇測(cè)算的基準(zhǔn)因素，分別采用比例法、情景分析法、概率法測(cè)算各類風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任，盡可能精確風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出金額，為地方財(cái)政合理編制項(xiàng)目預(yù)算提供良好數(shù)據(jù)支撐。
綜上所述，財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的必經(jīng)程序，對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施具有重大意義。然而各地在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，存在股權(quán)投資測(cè)算范圍不當(dāng)，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼測(cè)算結(jié)果偏大，風(fēng)險(xiǎn)支出測(cè)算方式過(guò)于簡(jiǎn)單等論證情況。為更好評(píng)估PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，各類咨詢機(jī)構(gòu)和地方政府在開(kāi)展財(cái)政承受能力論證時(shí)，應(yīng)全面、正確地理解財(cái)金21號(hào)文的政策精神，針對(duì)不同項(xiàng)目和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)不同階段的特點(diǎn)，力求在公平合作的前提下，對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算做到全面化、最小化、精確化。
