導(dǎo) 讀
自2014年中國新PPP開元之年伊始，中國新PPP已經(jīng)走過四年的歷程。
回首這4年的風(fēng)雨路，我們發(fā)現(xiàn)，與中國PPP舊階段不同，中國新PPP階段，頂層設(shè)計與項目實(shí)施同時，示范引領(lǐng)與積極推廣同步，總結(jié)規(guī)范與精煉提升同行，國際經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)踐同融。
這四年，我們對PPP的一些認(rèn)識不斷被否認(rèn)，然后再被提升到一個新的認(rèn)識高點(diǎn)；不可忌諱，這四年，我們有這樣或者那樣的爭論、辯解和爭議。然而，這并不能影響，這四年在中國PPP漫長歷史長河之中，會留下重重的一筆。
那么即將到來的2018年，中國新PPP又有哪些新動向呢？
一、項目回報機(jī)制微調(diào)
眾所周知，PPP項目的回報機(jī)制分為三類，即使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。
2017年7月14日，財政部等19個部委發(fā)布《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號），首次提出，國家級示范項目應(yīng)當(dāng)建立完善的運(yùn)營績效考核機(jī)制，有經(jīng)營性現(xiàn)金流，投資回報機(jī)制以使用者付費(fèi)為主。
2017年7月31日，財政部召開的著力規(guī)范推進(jìn)PPP工作的座談會上，明確：要落實(shí)財預(yù)〔2017〕50號文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項目。強(qiáng)化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。
2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出：優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費(fèi)類項目，確保入庫項目質(zhì)量。
而地方層面，江蘇省財政廳在2017年全省實(shí)施PPP項目培訓(xùn)班講話時明確：對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項目從嚴(yán)從緊控制，當(dāng)PPP項目財政支出責(zé)任到當(dāng)年一般預(yù)算支出10%時，一律不安排新的PPP項目。江蘇省財政廳在2017年11月8日發(fā)布的《江蘇省財政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（蘇財金（2017）92號）中也明確提出：優(yōu)先選擇“兩個強(qiáng)制”項目、政府平臺存量項目以及有現(xiàn)金流、使用者付費(fèi)項目進(jìn)入PPP項目庫。對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項目從嚴(yán)從緊控制。
為什么要對政府付費(fèi)類PPP項目進(jìn)行限制？我們理解有三個方面的考慮：（1）近4年的發(fā)展，一些地方政府付費(fèi)類PPP項目接近或即將超出10%的紅線，而目前來看，這個紅線是硬性約束，不可突破；（2）一些地方政府付費(fèi)類PPP項目運(yùn)作不規(guī)范，例如績效考核機(jī)制，需要進(jìn)行整改，防止PPP異化為新的融資平臺，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量；（3）PPP是一項長期性、系統(tǒng)性的改革，“步子放穩(wěn)一點(diǎn)，把質(zhì)量提高一點(diǎn)”，PPP之樹方能長青，才能發(fā)揮更大的效益。
因此，我們認(rèn)為2018年完全政府付費(fèi)類的PPP項目會減少，但是完全使用者付費(fèi)并不會因此而大幅增多。
據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：截至2017年9月末，全國入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域�；貓髾C(jī)制，使用者付費(fèi)項目1,384個，投資1.6萬億元，分別占管理庫的20.4%和16.3%；政府市場混合付費(fèi)項目2,715個，投資5.5萬億元，分別占40.1%和54.3%；政府付費(fèi)項目2,679個，投資3.0萬億元，分別占39.5%和29.4%。涉及實(shí)際財政支出責(zé)任類的PPP項目占到80%以上。
同時，站在金融機(jī)構(gòu)的角度，我們認(rèn)為，使用者付費(fèi)類由于涉及具體行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、項目發(fā)展的深刻理解，需要更多的專業(yè)知識和市場判斷，金融機(jī)構(gòu)也需要一個過程，或者更多的增信措施。
因此，我們認(rèn)為2018年可行性缺口補(bǔ)助類會繼續(xù)占據(jù)較高的比例，以少量財政性支出帶動較大投資的項目，起到“四兩撥千斤”的作用。同時，我們認(rèn)為，根據(jù)財政部2017年7月7日對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)（財金函〔2017〕85號），一些政府付費(fèi)類PPP項目會嘗試通過政府性基金支出的方式擴(kuò)大PPP項目的推進(jìn)。
二、地方新國企悄然發(fā)力
1、央企參與PPP項目實(shí)行總量管控
根據(jù)明樹數(shù)據(jù)每月全國PPP市場的最新動態(tài)，截止至2017年9月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項目已達(dá)到7.62萬億元，2017年新成交的項目已經(jīng)達(dá)到3.17萬億元，PPP市場仍然呈現(xiàn)出較快的增長速度。而根據(jù)基建通整理發(fā)布的八大建筑央企2017上半年（1-7月）中標(biāo)PPP項目匯總，1-7月中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這八家央企中標(biāo)PPP項目共計429個，總投資額高達(dá)15397億元。央企仍是PPP項目參與的絕對主力。
2017年11月17日，坊間流傳的國資委對央企參與PPP項目的管控文件-《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）終于落地。其核心是明確上限、總量管控，集團(tuán)公司累計對PPP項目的凈投資<=集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%。其中：凈投資=直接間接投資 擔(dān)保/增信資金-分紅/轉(zhuǎn)讓收回資金；凈資產(chǎn)=資產(chǎn)-負(fù)債。
因此，我們認(rèn)為，央企參與PPP項目今后會更加謹(jǐn)慎，參與數(shù)量在2018年會達(dá)到一個頂峰，隨后進(jìn)入合理發(fā)展期。
2、融資平臺公司改制轉(zhuǎn)型
2017年10月9日，平頂山市發(fā)展投資公司公告轉(zhuǎn)型、退出政府融資平臺。近期宣布退出政府融資平臺的還包括常德市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、山東省惠民縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司、貴港市興港投資發(fā)展有限責(zé)任公司、橫山縣城市投資運(yùn)營有限責(zé)任公司等。
為什么公告轉(zhuǎn)型？原因之一作為社會資本參與PPP項目，主要法律依據(jù)是《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），該通知指出：“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目”。
原因之二，滿足融資的需要，主要法律依據(jù)是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），該通知要求：推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資。融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
因此，我們預(yù)計2018年會有更多的融資平臺公司改制轉(zhuǎn)型，成為市場化主體，作為社會資本參與PPP項目。
3、地方新國企悄然發(fā)力
隨之國資委對央企參與PPP項目的管控、地方融資平臺的不斷轉(zhuǎn)型，以及項目回報機(jī)制的變化，我們預(yù)測2018年地方新國企（包括轉(zhuǎn)型改制的融資平臺公司、地方市場化運(yùn)作的國有企業(yè)）會發(fā)力進(jìn)入PPP項目的運(yùn)作。地方新國企或者單獨(dú)或者與央企組成聯(lián)合體參與當(dāng)?shù)氐腜PP項目會增多。
同時，我們認(rèn)為民營企業(yè)也會積極籌備，介入更多的PPP項目。尤其是一些具有專業(yè)化運(yùn)營能力的民營企業(yè)，對于特定的PPP項目參與度會更高。
三、執(zhí)行階段管理提上日程
選擇社會資本并簽署《項目合同》之后，PPP項目只是萬里長征走完了第一步，后續(xù)PPP項目的執(zhí)行更為關(guān)鍵。原因很簡單，前期設(shè)計的再完美，如果不能按照既定的目標(biāo)去實(shí)施，則等于零。項目執(zhí)行對社會資本至關(guān)重要，建設(shè)和運(yùn)營階段如果出現(xiàn)失誤，可能整個項目陷入停滯、中止或者終止，則社會資本可能虧損，甚至可能破產(chǎn)清算。我們今年接觸到幾個央企中標(biāo)的PPP項目，簽署項目合同之后再進(jìn)行財務(wù)測算，發(fā)現(xiàn)合作期限15年之內(nèi)，項目公司只賺了18萬元的利潤，好比雞肋，中標(biāo)社會資本也是左右為難。我們2017年度也簽署了多個PPP項目執(zhí)行階段的咨詢服務(wù)，主要包括財務(wù)模型重新建立及分析工作、項目融資咨詢；建設(shè)基本程序及過程咨詢工作、項目合同補(bǔ)充談判及價格談判工作等。
另一方面，在PPP項目執(zhí)行過程中，社會資本方追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益，政府方追求的多是社會效益。社會資本出于節(jié)省成本、追求利潤最大化的考慮，可能會影響公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。同時，由于PPP項目通常是涉及公共利益的特殊項目，從履行公共管理職能的角度出發(fā)，政府需要對項目執(zhí)行的情況和質(zhì)量進(jìn)行必要的監(jiān)控，甚至在特定情形下，政府有可能臨時接管項目。因此PPP項目中政府監(jiān)管必不可少。我們2017年也與部分PPP項目的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署了PPP項目監(jiān)管咨詢服務(wù)合同，初步形成了監(jiān)管基本模式及基礎(chǔ)性文件、監(jiān)管基本思路以及監(jiān)管指導(dǎo)手冊等文件。
此外，江蘇高院民一庭課題組公開發(fā)表文章《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》，研究結(jié)果表明：由于合同約定不清晰，PPP糾紛不斷上升。自2013年以來，案件數(shù)量不斷上升，2013年至2016年分別審結(jié)21件、115件、107件和183件，2016年案件數(shù)量上升達(dá)71%。案件糾紛涵蓋刑事、行政和民事領(lǐng)域，主要集中在民事領(lǐng)域，占全部案件的85.54%，刑事和行政分別占11.76%和2.7%。民事案件中，包含因PPP引發(fā)的合同糾紛、物權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛、金融糾紛等，其中合同糾紛占比最大，達(dá)78.22%�？梢灶A(yù)見的是，隨著執(zhí)行階段PPP項目數(shù)量增多，前期工作不扎實(shí)的，后續(xù)引起糾紛的可能性極大。
同時，我們也了解到，有一些PPP項目雖然完成了采購，已經(jīng)簽約，但是并沒有開工，個別項目甚至項目公司也未成立，出于停滯狀態(tài)。實(shí)質(zhì)上屬于《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中說的“包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”這種情況。
因此，我們認(rèn)為，2018年P(guān)PP項目執(zhí)行階段會引起更多的關(guān)注，規(guī)范和管理PPP項目的執(zhí)行提上日程。
四、建立全生命周期績效考核指標(biāo)
在PPP實(shí)操中，我們發(fā)現(xiàn)一些政府付費(fèi)類PPP項目在采用“可用性 績效付費(fèi)”的“政府付費(fèi)”之回報機(jī)制時，變成了“建設(shè)可用性 運(yùn)維績效考核”。其中建設(shè)可用性付費(fèi)總額為項目投資總額，加上融資成本，以及社會資本的合理投資收益，以項目竣工驗(yàn)收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項目商業(yè)運(yùn)營日起向社會資本逐年支付�？冃Ц顿M(fèi)僅限定為運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)，依據(jù)約定的運(yùn)營維護(hù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用。同時一些“可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制的PPP項目，在政府支付可行性缺口補(bǔ)助之時，也變成“可行性缺口補(bǔ)助可用性付費(fèi) 可行性缺口補(bǔ)助運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)”的方式。我們認(rèn)為從物有所值以及績效考核的本意來看，上述績效考核指標(biāo)的設(shè)置無論是從理論上還是實(shí)踐上都存在一定偏差。
按照財政部2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）等文件的規(guī)定來看，可用性體現(xiàn)的是項目全生命周期的可用性，而非僅是建設(shè)期的可用性。當(dāng)前大多數(shù)的“可用性 績效付費(fèi)”之方式，實(shí)際上是“建設(shè)可用性 運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”方式。由于在項目竣工驗(yàn)收合格之后，建設(shè)可用性的績效考核指標(biāo)基本全部滿足，因此政府就是按照一個固定的金額分期支付。而運(yùn)營維護(hù)考核不合格，只能扣除運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項。把可用性僅限定為建設(shè)可用性，把可用性付費(fèi)與運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)割裂開來，實(shí)際上有“BTO”之嫌疑，其實(shí)是不利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)項目。這與國家推行的PPP全生命周期的理念還是有偏差的。
因此，我們在2016年9月21日在PPP頭條等媒體上發(fā)表了《市政道橋工程PPP項目回報機(jī)制設(shè)計之再探索》的文章，提出從長遠(yuǎn)來看，市政道橋工程PPP項目的回報機(jī)制應(yīng)是“基于全生命周期績效考核”之”政府付費(fèi)“機(jī)制。
2017年6月，在財政部PPP督導(dǎo)座談會上，我們再次提出，當(dāng)前大多數(shù)的“可用績效付費(fèi)”之方式，實(shí)際上是“建設(shè)可用性 運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”方式，是有極大風(fēng)險的。
2017年7月31日，財政部召開的著力規(guī)范推進(jìn)PPP工作的座談會上，明確：一些政府付費(fèi)類項目，通過“工程可用性付費(fèi)” 少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。
那么如何設(shè)置更合適的績效考核指標(biāo)？自2016年下半年開始，我們即努力探索建立PPP項目的全生命周期績效考核指標(biāo)，并有了一些初步的實(shí)踐案例。具體可以參見2017年8月5日財政部PPP中心官網(wǎng)發(fā)布的文章。
根據(jù)全生命周期的績效考核得分計算，按照得分支付相應(yīng)對價，實(shí)質(zhì)上要求社會資本從重建設(shè)向重運(yùn)營維護(hù)轉(zhuǎn)變，更加重視后續(xù)服務(wù)的提供，有利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)PPP項目。
2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出：未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。我們認(rèn)為，其實(shí)就是建立一個全生命周期的績效考核指標(biāo)，績效考核、按效付費(fèi)。
五、PPP項目發(fā)展出現(xiàn)地區(qū)性和差異性
據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：截至2017年9月末，東部項目數(shù)占管理庫的28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，東北占4.0%；東部落地項目數(shù)占全國的38.4%，中部占23.7%，西部占33.3%，東北占4.6%。
2017年1-8月，當(dāng)年累計PPP落地項目投資額占同期固定資產(chǎn)投資之比為3.9%。其中，東部地區(qū)PPP落地項目投資額0.6萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額16.8萬億元，占比3.4%；中部地區(qū)PPP落地項目投資額0.4萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額10.1萬億元，占比3.8%；西部地區(qū)PPP落地項目投資額0.5萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額10.4萬億元，占比4.6%；東北地區(qū)PPP落地項目投資額0.1萬億元，地區(qū)固定資產(chǎn)投資額1.9萬億元，占比6.6%。
從上述統(tǒng)計數(shù)字來看，西部地區(qū)對PPP模式需求仍是較大的。這也與當(dāng)前的PPP實(shí)踐相當(dāng)契合。西部地區(qū)對PPP模式的理解實(shí)際上還是有一定的差距的，同時由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢，社會資本參與度較低，PPP項目落地有一定的難度。
因此，我們認(rèn)為不能簡單的套用東部或者中部PPP落地的經(jīng)驗(yàn)，同時也不能根據(jù)東部或者中部PPP的政策一刀切的適用西部PPP項目。PPP的發(fā)展應(yīng)有一定的地區(qū)性和差異性。我們認(rèn)為，在2018年度，涉及財政支出責(zé)任尤其是政府付費(fèi)類的PPP項目在西部地區(qū)還是占據(jù)最重要的比重。
當(dāng)然，2018年度中國PPP項目融資的方式也會發(fā)生一些變化。如2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確：違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的，屬于不符合規(guī)范運(yùn)作的要求。2017年11月17日國資委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管（2017）192號）也要求：規(guī)范融資增信，在PPP項目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項目債務(wù)融資需要增信的，應(yīng)由項目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保。這些對2018年P(guān)PP項目的融資都會帶來系列影響，由于篇幅所限，不再累述。
如果說2014年是中國新PPP開元之年，2015年是中國新PPP突破之年，2016年中國新PPP爭鳴之年，2017年中國新PPP規(guī)范之年，那么2018年就是中國新PPP精益之年，精益求精，砥礪奮進(jìn)。
展望2018年，我們認(rèn)為PPP項目質(zhì)量和規(guī)范性均有大幅度提高、項目落地和執(zhí)行要求更高、會出現(xiàn)一些經(jīng)典和精品項目。
