隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、城市規(guī)模的日益擴(kuò)大以及人民生活水平的不斷提高，生活垃圾產(chǎn)生量逐年增長(zhǎng)。大量垃圾包圍城市，給環(huán)境和城市發(fā)展造成巨大壓力；然而，與此同時(shí)，城市垃圾中也蘊(yùn)含著巨大的資源潛力和經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)目前已經(jīng)建成并投入使用多家垃圾焚燒發(fā)電廠，相對(duì)而言，中小縣市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的項(xiàng)目還不太多。
某縣垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)涉及環(huán)境保護(hù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，縣政府于2016年8月通過政府采購(gòu)選定由某公司采用的BOT模式來負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。本文主要以該縣垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目為例，淺談在縣城開展此類PPP項(xiàng)目的一些問題和建議。
一某縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施效應(yīng)
1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面：設(shè)立三縣合作共建區(qū)域性垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。
在垃圾焚燒發(fā)電廠的選址上，不僅要符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃，而且應(yīng)該考慮生活垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施的服務(wù)區(qū)域、運(yùn)輸距離、安全衛(wèi)生防護(hù)距離等因素，并預(yù)留發(fā)展空間，最終選取的是兩條高速公路的交叉口，位于三縣交界處。即可以滿足三個(gè)縣區(qū)的垃圾處理問題，同時(shí)解決了日處理規(guī)模不足600噸的立項(xiàng)問題，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域性資源共享。
2.社會(huì)影響方面：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在前，做好群眾的宣傳引導(dǎo)工作。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目開始之前，提前開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關(guān)知識(shí)，全面客觀報(bào)道相關(guān)信息。帶領(lǐng)選址區(qū)附近村民代表先后遠(yuǎn)赴寧波、杭州、佛山、深圳、惠州等地進(jìn)行考察參觀，將垃圾焚燒發(fā)電的現(xiàn)有技術(shù)和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)均告知村民，并且充分利用各種媒體，開展各種形式的主體宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)全民樹立“垃圾處理、人人有責(zé)”觀念，形成有利于促進(jìn)生活垃圾焚燒工作加快發(fā)展的輿論氛圍。在項(xiàng)目正式進(jìn)入采購(gòu)程序之前，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已完成，村民代表通過率96.6%。在簽約特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，也重點(diǎn)完善了當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c和政府決策機(jī)制，加強(qiáng)公眾監(jiān)督、健全居民對(duì)本項(xiàng)目訴求表達(dá)機(jī)制，做到零上訪，公示零抗議。
3.環(huán)境效益方面：打通上下產(chǎn)業(yè)鏈，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系和靜脈產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。
垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目在運(yùn)作中，最大的難題是垃圾收運(yùn)問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾無法有效收集進(jìn)行集中處理。本項(xiàng)目涉及3個(gè)縣的合作，所以如何加強(qiáng)生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收集處工作，如何科學(xué)布局設(shè)立垃圾運(yùn)輸點(diǎn)就更為重要。由于收運(yùn)是處置的前提，通過相關(guān)績(jī)效考核機(jī)制的設(shè)計(jì)，可以有效激勵(lì)項(xiàng)目公司主動(dòng)甚至超額完成收運(yùn)工作�？捎身�(xiàng)目公司作為收運(yùn)工作責(zé)任主體建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系，進(jìn)行三縣統(tǒng)一科學(xué)布局垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站和壓縮式垃圾車的運(yùn)行路線，完成覆蓋半徑60公里的生活垃圾焚燒處理設(shè)施，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高垃圾收集效率和質(zhì)量，形成“戶集、村收、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾區(qū)域收運(yùn)和處理新模式，逐步實(shí)現(xiàn)生活垃圾終端處理方式由填埋向焚燒轉(zhuǎn)變。
二垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目管理流程要點(diǎn)
1.項(xiàng)目運(yùn)作模式方面，采用了BOT模式，通過與社會(huì)資本的合作，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系方面，本項(xiàng)目在PPP合同運(yùn)營(yíng)績(jī)效的監(jiān)督制度和行業(yè)管理程序方面，建立了一套多層次的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督評(píng)估體系，體現(xiàn)垃圾焚燒項(xiàng)目中不同利益方的全方位參與，包括政府行政主管部門、公眾、專業(yè)監(jiān)督部門的各級(jí)別的例行檢查監(jiān)督、最少兩年一次的中期評(píng)估等。這些措施中，在線數(shù)據(jù)系統(tǒng)和向公眾公開評(píng)估結(jié)果的效能比較突出。建立遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)，從技術(shù)上提供了運(yùn)營(yíng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)，向公眾開發(fā)和公布年度評(píng)估報(bào)告可顯示較長(zhǎng)時(shí)期的環(huán)境影響，相當(dāng)于讓不同的關(guān)系方用不同倍率的望遠(yuǎn)鏡和顯微鏡觀察常規(guī)情況下看不清的目標(biāo)和探討不易理解的問題。
3.社會(huì)資本的選擇方式方面，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)投標(biāo)人的技術(shù)文件、財(cái)務(wù)文件、法律文件、業(yè)績(jī)資質(zhì)文件、生活垃圾處置服務(wù)費(fèi)單價(jià)等因素，采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)估選取社會(huì)資本。鑒于綜合評(píng)分法權(quán)值的概念使評(píng)標(biāo)結(jié)果更具科學(xué)性，有效防止低價(jià)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；與我國(guó)目前的垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境基本相適應(yīng)；能夠選中綜合實(shí)力較強(qiáng)、投標(biāo)報(bào)價(jià)較合理的投標(biāo)人為中標(biāo)單位。最終通過綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)估。
4.談判要點(diǎn)方面，項(xiàng)目談判圍繞核心的垃圾處理供應(yīng)量及與周邊縣區(qū)的合作方式、完善援建鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)垃圾收運(yùn)體系，解決飛灰和滲濾液及檢修期的垃圾處理等問題進(jìn)行了為期三個(gè)月的詳談，彌補(bǔ)了招標(biāo)文件時(shí)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議草稿的部分內(nèi)容，使雙方利益達(dá)成一致，獲得合作共贏。
三垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施成效
以該垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項(xiàng)目為依托，建成三縣合作共建的區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系和有著生活垃圾焚燒發(fā)電、秸稈焚燒發(fā)電、餐廚垃圾資源化、污泥干化焚燒等無害化處理設(shè)施的靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，解決了周邊100公里輻射區(qū)的垃圾問題，提高垃圾處理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性，實(shí)現(xiàn)了垃圾處理無害化、減量化、資源化的戰(zhàn)略發(fā)展要求，此項(xiàng)目的成功落地不僅找到破解農(nóng)村垃圾危機(jī)的有效途徑，也成為中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作共建、資源公用的典型代表。
同時(shí)，此類項(xiàng)目能夠大力提升政府能力。通過PPP模式將該縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目交由社會(huì)資本來管理運(yùn)營(yíng)，有助于明確界定政府的職責(zé)定位，推動(dòng)政府主要做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等方面的工作，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”和PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。此項(xiàng)目的成功落地不僅提高了該縣生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理水平，同時(shí)政府職能部門不再“親力親為”、“大包大攬”提供垃圾處理服務(wù)，而是作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵(lì)與約束相容”的原則，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。
四垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目存在的問題
一、我國(guó)的垃圾處理行業(yè)的整體技術(shù)水平仍然比較低，垃圾焚燒的技術(shù)還相對(duì)集中在少數(shù)企業(yè)。垃圾焚燒要求高、投資大，回收期也長(zhǎng)，并且運(yùn)營(yíng)管理的水平也要求比較高，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，特別是環(huán)保要求高。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)的垃圾處理水平得到了較大的提升，但部分垃圾焚燒項(xiàng)目在潛伏性的污染防治等問題上還存在不少的問題，值得我們特別關(guān)注。
二、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于社會(huì)重大公共安全項(xiàng)目，社會(huì)影響較大，當(dāng)?shù)鼐用褚坏┓磳?duì)，則對(duì)項(xiàng)目開工落地造成極大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》，“新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米”，項(xiàng)目周邊村莊需整體搬遷，這也涉及一系列問題。
三、垃圾焚燒作為公益性的項(xiàng)目，政府補(bǔ)貼和收益分配機(jī)制還不夠完善。在這種情況下，社會(huì)資本是否能獲得穩(wěn)定的收益、多少收益還心中沒數(shù)，心存疑慮。在已開展的一些PPP垃圾焚燒項(xiàng)目中，有的地方政府缺乏企業(yè)精神，嚴(yán)重拖欠費(fèi)用，或者過于壓低垃圾焚燒處理支付價(jià)格的情況，讓不少社會(huì)資本對(duì)這一類的PPP項(xiàng)目還存在著一種觀望態(tài)度。垃圾焚燒發(fā)電廠建成后，單純依靠原有縣城環(huán)衛(wèi)處收集、運(yùn)輸城區(qū)垃圾，損耗量較大，也難以達(dá)到環(huán)境處理公眾滿意度。
五推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目需做的工作
1.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在前，做好群眾的宣傳引導(dǎo)工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目開始之前，提前開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關(guān)知識(shí)，全面客觀報(bào)道相關(guān)信息。
2.按照合理布局、區(qū)域統(tǒng)籌的原則，采用共建共享方式規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性焚燒處理設(shè)施。支持具備協(xié)同資源化處理?xiàng)l件的縣(市、區(qū))加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾協(xié)同處置設(shè)施建設(shè)，通過建設(shè)大中型中轉(zhuǎn)設(shè)施，增強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)能力，提升城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用比例，大力推進(jìn)垃圾焚燒設(shè)施和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。
3.要加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證。PPP項(xiàng)目不同于一般的工程建設(shè)項(xiàng)目，它的項(xiàng)目和內(nèi)容，以及它的邊界條件要復(fù)雜得多，如果聘請(qǐng)專業(yè)咨詢單位并得到其幫助可以達(dá)到事半功倍的效果。作為城市公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目涉及投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交，以及合資經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng)，合同的內(nèi)容比較多，而且它的邊界條件非常復(fù)雜，需要對(duì)國(guó)家的政策、法規(guī)，還有技術(shù)、財(cái)務(wù)，以及金融、法律對(duì)各方面的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行一個(gè)綜合、融合，還有協(xié)同的應(yīng)用。選擇有實(shí)力，有經(jīng)驗(yàn)，負(fù)責(zé)任，重信譽(yù)的專業(yè)化社會(huì)投資人是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。
4.政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分擔(dān)是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵，政府和社會(huì)資本方應(yīng)通過風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值的提升，對(duì)于城市垃圾的焚燒項(xiàng)目是否能收集到足夠數(shù)量的垃圾，這應(yīng)該說現(xiàn)在還是存在著很大的不確定性，這也構(gòu)成了項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于這一類的項(xiàng)目，PPP的協(xié)議當(dāng)中應(yīng)該明確地規(guī)定政府對(duì)于最低垃圾處理數(shù)量和收益的擔(dān)保，來保障社會(huì)資本能夠獲得合理的收益。這樣社會(huì)資本參與處理垃圾項(xiàng)目的時(shí)候心里才踏實(shí)。
來源：清華PPP研究中心
