日前，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），這是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
5月29日，為促進全國發(fā)展改革系統(tǒng)依法行使政府投資管理職責(zé)，國家發(fā)展改革委召開《條例》專題培訓(xùn)會。在培訓(xùn)會上，國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰重點談到了《條例》與PPP的五大關(guān)系。
一、《條例》法律效力高，有利于規(guī)范有序推廣PPP模式
目前，國家沒有出臺專門針對PPP的法律法規(guī)，而《條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)。
比如，《條例》明確“對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式”。據(jù)統(tǒng)計，已公示社會資本方中標人的PPP項目中，大部分采用了資本金注入方式，包括了市政、交通、能源、環(huán)保、農(nóng)林、水利、教育、衛(wèi)生、旅游、養(yǎng)老等經(jīng)濟社會發(fā)展的主要領(lǐng)域。從這個意義上說，《條例》對PPP項目投資和建設(shè)管理做出了更系統(tǒng)、更明確、更嚴格的規(guī)定，為PPP發(fā)展提供了全面、穩(wěn)定、高層次的法律制度框架。此外，《條例》是行政性法規(guī)，它的強制性和嚴肅性也遠高于一般的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。
《條例》明確要求“平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”。這有利于為參與PPP項目的民營企業(yè)創(chuàng)造一視同仁、公平競爭的環(huán)境，推動民間資本更好地參與PPP項目投資建設(shè)，符合政府和社會資本合作的本質(zhì)要求。
《條例》規(guī)定“國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用”、“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目”。這些公共領(lǐng)域是PPP項目比較集中的領(lǐng)域，《條例》為社會資本參與政府投資項目提供了廣闊空間和制度保障。
二、政府投資項目和PPP項目是“交叉”“交集”的關(guān)系
從適用范圍看，《條例》規(guī)范的是政府投資行為。但是，按照《條例》的要求，如果PPP項目中涉及政府投資，包括資本金注入或者政府補助、貸款貼息等方式，就必須執(zhí)行《條例》，嚴格按照《條例》有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。嚴格執(zhí)行《條例》，已經(jīng)成為規(guī)范的PPP項目的必要條件之一。
總體來看，政府投資項目和PPP項目是“交叉”、“交集”的關(guān)系。一種情況是，PPP項目中涉及政府資本金注入的，屬于政府投資項目，適用于《條例》相關(guān)規(guī)定。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)在至少有超過50%的PPP項目有政府資本金注入，這些項目都要適用于《條例》。還有一種情況是，PPP項目沒有政府資本金注入，但是使用了政府補助或貸款貼息的，也在《條例》相關(guān)條款的規(guī)范范圍之內(nèi)。
《條例》不是限制PPP，而是規(guī)范PPP。以前主要是依靠部門規(guī)章和規(guī)范性文件對PPP項目進行管理，效力有限，有的項目不執(zhí)行，好像有些奈何不了。但今后，如果違反了《條例》規(guī)定，就是違法行為，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
三、落實《條例》規(guī)定，依法規(guī)范PPP項目管理
按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，《條例》出臺后，加上此前已出臺的《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，投資管理的法律制度已基本健全。對PPP項目的管理，要服從于上述兩個條例的有關(guān)規(guī)定。
從法律法規(guī)的規(guī)定和國內(nèi)外PPP項目實踐看，PPP模式只是項目組織實施的一種方式，項目本身的決策必須執(zhí)行《條例》或《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》。PPP項目不得以實施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項目審批、核準、備案，否則就違反了《條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》以及國務(wù)院文件要求。以后發(fā)生這種情況的，將依法依規(guī)進行處理。
四、依法加強PPP項目可行性論證，提高決策水平
近年來，國內(nèi)PPP模式推廣中出現(xiàn)了一些問題，很重要的原因之一就是沒有嚴格履行投資決策程序，沒有深入開展可行性研究論證。去年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》中明確提出，“加強PPP項目可行性論證，合理確定項目主要內(nèi)容和投資規(guī)�！�。也就是說，今后所有擬采用PPP模式的項目，都要開展可行性論證。
對于采取政府資本金注入的PPP項目，按照《條例》要求，應(yīng)該實行審批制，在可行性研究報告通過后，方可開展PPP實施方案審查，社會資本遴選等后續(xù)工作。對于實行核準制或備案制的PPP項目，應(yīng)單獨開展可行性論證和審查，合理確定項目主要內(nèi)容和投資規(guī)模，并按照有關(guān)規(guī)定履行核準、備案程序。
還有一些項目，未經(jīng)投資主管部門同意，在建設(shè)過程中擅自變更經(jīng)批準可行性研究報告內(nèi)容。對此，《條例》明確，出現(xiàn)未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設(shè)地點或者對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作出較大變更，以及擅自增加投資概算等行為，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員依法給予處分。
五、依法依規(guī)將所有PPP項目納入在線審批監(jiān)管平臺
全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺是一個中央文件、兩部行政法規(guī)規(guī)定的適用各類投資項目的綜合管理服務(wù)平臺，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)［2016］18號）、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》、《條例》明確規(guī)定各類投資項目都要通過在線平臺開展政務(wù)服務(wù)工作。根據(jù)國務(wù)院部署，國家發(fā)展改革委牽頭建成在線平臺，2015年12月啟動試運行，2017年2月1日正式運行。已橫向聯(lián)通相關(guān)部門，縱向貫通國家、省、市、縣四級，截至目前已將280萬個項目納入管理。
《條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》明確規(guī)定，除涉密項目外，各類投資項目應(yīng)使用投資項目在線審批監(jiān)管平臺生成項目代碼，并通過項目代碼辦理審批、核準、備案等相關(guān)手續(xù)。因此，包括PPP項目在內(nèi)的所有項目，都要通過平臺賦碼并辦理有關(guān)手續(xù)。否則，就是違反了《條例》或《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，屬于不規(guī)范的項目。
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