《政府投資條例》（國務院令第712號）是政府投資管理的最高級別的行政法規(guī)。該條例從政府投資決策、政府投資年度計劃編制和政府投資項目實施三個方面，闡述了政府對政府投資項目管理基本要求。不全面了解和深入掌握這些要求，無論你是干工程咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、造價、代建、工程項目管理和招標代理，還是做全過程工程咨詢、工程總承包，除了挨業(yè)主的罵，就是賺不到錢。因為你根本不知道業(yè)主希望你做什么、你應怎么做。你的那套老規(guī)矩、老辦法、老套路，根本不能適應新制度的要求。以下，我結合湖南省政府的相關規(guī)定，分析給你看。如果不轉變觀念，不從根本上改變做法，看你能不能混下去？這些你從參加的所有講座中都不可能聽到。他在耐心地勸導你，在新的制度設計下如何混下去、如何混得如魚得水、風生水起。如果你有收獲和啟發(fā)，不要忘記給作者點贊和鼓勵。
1、政府投資管理重心前移，要求以工程變更為重點的過程控制轉變?yōu)橐酝顿Y概算為核心的全面投資控制
政府投資項目，是指政府使用預算安排的資金，采取直接投資方式、資本金注入方式，投資的新建、擴建、改建、技術改造等項目。隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）以及地方政府相應投資管理制度的頒布，以投資概算控制工程建設項目實施的政府投資管理新模式已經(jīng)開啟。投資概算不得超出批復的可行性研究報告投資估算的10%；超出批復的可行性研究報告投資估算10%的，需重新編報可行性研究報告，或調減建設規(guī)模或內容、降低建設及裝修標準，重新開展初步設計、重新編制項目投資概算。發(fā)改委會同有關部門對投資概算執(zhí)行進行現(xiàn)場核查或委托現(xiàn)場核查，住建、交通、水利等對施工圖設計文件執(zhí)行投資概算情況進行督查；財政按已批復的初步設計概算控制施工圖預算；審計重點審計概算控制情況。項目單位或項目實施機構須按照核定概算嚴格控制資金使用。這是制度設計對政府投資項目管理的剛性要求。在政府投資項目工程建設領域，以投資概算管理為軸心的政府投資項目管理體系已經(jīng)形成。
2、政府投資管理重心前移，要求可行性研究、工程設計的重心同步前移
傳統(tǒng)的政府投資項目技術設計觀念是，可行性研究做構想，初步設計做草案，招標圖紙做預案，施工圖設計定方案，直到竣工圖繪制完成才形成完整的施工圖紙。新的制度設計是，可行性研究定方案，初步設計定地基處理、基礎（含樁基、地下室）、主體結構（梁、板、柱、承重墻、屋面），其他按照政府強制性標準下限配置。除此而外，均可以根據(jù)投資規(guī)模、功能需求、標準等級等進行施工圖設計優(yōu)化和施工優(yōu)化。以投資估算為依據(jù)的限額設計，已經(jīng)成為政府投資項目投資控制的主要手段。技術經(jīng)濟的深度融合，要求工程設計與投資核算同步實施，且在投資估算的強行約束下全面展開。技術方案、工程設計與投資估算、投資概算編制分離的模式，在政府投資項目管理中將寸步難行。所謂工程建設項目技術方案，是指為解決工程建設項目技術問題，有針對性，系統(tǒng)性的提出的方法、應對措施及相關對策的總稱。它包括計劃方案、規(guī)劃方案、建設方案、設計方案、施工方案、施工組織設計、投標技術標文件、大型吊裝作業(yè)的吊裝作業(yè)方案、生產(chǎn)方案、管理方案、技術措施、技術路線、技術改進方案等。技術方案的合理性決定投資估算的合理性。投資估算的匡算值或投資計劃目標值是檢驗技術方案合理性的重要標準。只有在投資計劃目標值以內的技術方案，才能成為合理的技術方案。所謂合理，就是技術上可行與經(jīng)濟上符合投資計劃目標值。投資估算的精準度，自然要求可行性研究報告對技術上的可行性進行全面、科學、合理的研究和規(guī)劃，據(jù)此才有可能得出經(jīng)濟合理的結論。技術方案比選，是技術方案符合投資目標值的重要方式。隨著投資管理重心的前移，可行性研究報告，也不再是建設的必要性、技術的可行性和經(jīng)濟的合理性的紙上談兵。不掌握規(guī)劃設計、勘察設計、工程施工和施工組織管理等技術與技能，不熟悉并能合理預估工程建設可能發(fā)生的各種變化，可行性研究就會成為脫離實際的、不可行的笑柄，就會誤導政府投資決策，就會被懲戒問責。所謂工程設計，是指根據(jù)建設工程法律法規(guī)的強制性要求，對建設工程所需的技術經(jīng)濟資源和生態(tài)環(huán)境等條件進行綜合分析、論證，為確定建設工程設計文件而提供的相關服務活動的總和。工程設計也不僅僅是圖紙設計，而是投資概算、工程預算（招標投標價格）、工程結算所需要的全部施工和保證施工所需以及施工過程中可能發(fā)生的變化所需的全部技術經(jīng)濟分析、認證的總和。這其中任何一個環(huán)節(jié)的缺失，都不可能保證投資概算與工程預算、工程結算不走樣變形，都可能引起工程變更，從而引起工程預算、投資概算調整。
3、政府投資管理重心前移，要求初步設計方案及其投資概算精準度能夠控制在±5%以內
初步設計方案及其投資概算編制，是投資決策執(zhí)行的第一個環(huán)節(jié)，也是政府投資項目管理最重要的環(huán)節(jié)。投資概算管理是貫穿政府投資項目管理的紅線。能否以投資估算為依據(jù)，準確、全面地確定投資概算，在工程預算、工程結算中嚴格執(zhí)行投資概算，是衡量工程建設項目管理質量好壞、水平高低的重要標準。根據(jù)《政府投資條例》（國務院令第712號），政府投資管理包括政府投資決策、政府投資年度計劃編制和政府投資項目實施三個方面。《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關事項的通知》規(guī)定：政府投資項目的管理分為項目前期管理、限額設計管理、概算執(zhí)行事中事后監(jiān)管和超概項目懲戒問責四個方面。管理投資概算，已經(jīng)成為政府投資項目工程建設的重要任務。
1）限額設計，是深化投資決策管理的重要抓手
項目前期管理包括限額設計管理。可行性研究報告是政府投資決策形成的基礎，初步設計是深化并執(zhí)行投資決策的第一個環(huán)節(jié)。兩者一前一后，相輔相成，缺一不可。可行性研究報告的深度，直接影響投資決策的精度；初步設計的深度，直接影響投資概算的精度。限額設計是保證初步設計全面執(zhí)行投資決策最重要的方式，也是保證投資概算不偏離投資估算最有效的方法。
《政府投資條例》（國務院令第712號）第九條規(guī)定：政府投資項目單位“應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批�！�第十二條規(guī)定：“經(jīng)投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告�！�
《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關事項的通知》規(guī)定，項目前期管理的主要工作是：（1）委托工程咨詢機構編制可行性研究報告；（2）由發(fā)改委組織評估或評審可行性研究報告；（3）由發(fā)改委提請省政府審議決策；（4）省發(fā)改委根據(jù)省政府決策履行審批或核準手續(xù)。經(jīng)批復的投資估算是初步設計限額設計的依據(jù)。限額設計管理的主要工作是：（1）委托勘察設計企業(yè)同步開展初步設計和編制項目投資概算（投資概算可委托造價咨詢機構同步編制）；（2）住建廳、交通廳、水利廳等行業(yè)主管部門會同有關部門和單位對項目初步設計方案進行審查并批復。投資概算應按單項工程或者單位工程列出概算明細。
2）以過程監(jiān)督檢查為手段，是控制投資概算的主要方式
投資估算是投資決策的主要依據(jù)。投資估算經(jīng)主管部門批準后，即為國家對該項目的計劃控制總投資。投資概算是工程建設項目投資管理的控制紅線，是控制工程建設項目投資的最高限額。加強對投資概算執(zhí)行情況的過程管理和監(jiān)督，是防止超概的重要手段。投資概算執(zhí)行過程管理和監(jiān)督，通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式進行監(jiān)督檢查，通過在線平臺采取信息共享的方式進行監(jiān)督檢查，是政府今后對投資概算執(zhí)行進行監(jiān)督檢查的主要方式。
《政府投資條例》（國務院令第712號）第十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃�！� 第二十七條規(guī)定：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查�！钡诙藯l規(guī)定：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享�！�
《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關事項的通知》規(guī)定的事中事后監(jiān)管工作是：（1）開工前每季、開工后至項目全部竣工投用前，項目實施機構或代建單位每月須向投資項目在線審批監(jiān)管平臺報送項目進展信息；（2）每年6月30日前和12月31日前，項目實施機構或代建單位須向投資項目在線審批監(jiān)管平臺報送項目投資概算執(zhí)行情況；（3）發(fā)改委會同有關部門對在建項目進行現(xiàn)場核查或委托現(xiàn)場核查等，住建廳、交通廳、水利廳等對施工圖設計文件實施情況進行核查，省財政廳按初步設計概算核撥施工圖預算資金，審計廳對政府投資項目的概算控制情況進行審計。
3）嚴格控制工程變更，是控制投資概算的重要措施
投資概算一經(jīng)確定，即為工程建設項目投資控制的最高限額，原則上不得調整，但是工程建設從初步勘察設計到詳細勘察設計，畢竟有一個由淺入深、逐步深化的過程。工程建設項目是對工程建設所在地點的自然地貌的重大改變。無論科技發(fā)達程度如何，人類對自然的認識都會有一個由粗到細、由細到精的過程。工程建設一律不準變更，不符合人類對自然的認識規(guī)律。以“可變可不變的，一律不變；非變不可的，向節(jié)約投資的方向變”為原則，嚴格執(zhí)行投資概算，嚴格控制工程變更，嚴格按照規(guī)定核定或者調整投資概算，是投資概算執(zhí)行必須遵循的底線�！墩顿Y條例》（國務院令第712號）第二十一條規(guī)定：“擬變更建設地點或者擬對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批�！钡诙龡l規(guī)定：“因國家政策調整、價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案……報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的……規(guī)定辦理�！钡谌䲢l規(guī)定：未按照規(guī)定核定或者調整政府投資項目的投資概算的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。第三十四條規(guī)定：對未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，責令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫�；蛘咄Ｖ菇ㄔO活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。
4）懲戒問責，是制止超概行為的重要保證
行政管理包括制度公布、制度執(zhí)行、執(zhí)行檢查、執(zhí)行偏差糾正和違反制度處罰五個階段。懲戒問責就是對違反制度行為的處理與懲罰，是維護制度的嚴肅性、權威性和公正性的重要手段。它與PDCA質量管理循環(huán)最大的差別就是，運用行政手段，對違反制度行為進行處理與懲罰，從而殺一儆百，杜絕此類行為的繼續(xù)與蔓延。《政府投資條例》（國務院令第712號）第三十四條規(guī)定：對未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，責令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫�；蛘咄Ｖ菇ㄔO活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關事項的通知》規(guī)定的超概項目懲戒問責的主要措施是：（1）黨政機關辦公用房、業(yè)務技術用房以及醫(yī)院、學校等社會事業(yè)項目超概，扣減項目單位或項目實施機構行政事業(yè)運行經(jīng)費預算；高速公路、水利、機場、鐵路等專項建設項目超概，扣減項目單位或項目實施機構及其主管部門管理的相應專項資金；政策變化、建設期價格上漲和其他不可抗力等客觀原因造成超概的，原則上按項目原批復的資金來源渠道（或比例）解決資金缺口。（2）超概10%及以上且金額500萬元以上的，由行業(yè)主管部門對調整概算進行評審，再由發(fā)改委組織評審核定后提請省政府審議決策。其中，其中超概100%以上或金額1億元以上的，由審計廳先審計再提請省政府審議決策。（3）因勘察設計深度不夠或設計缺陷造成項目建設發(fā)生重大變更，以及工程咨詢、造價、評估等中介成果中出現(xiàn)漏項、缺項等，導致超概10%以上或超概未超過10%但超概金額1000萬元以上的，將有關勘察設計、工程咨詢、造價和評估機構列入湖南省信用信息網(wǎng)“黑名單”；代建單位管理原因造成超概的，列入湖南省信用信息網(wǎng)“黑名單”，并賠付超概投資。
