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作者：曹珊，高攀 上海建緯律師事務所

作為公共基礎設施中的一種項目運作模式，PPP模式通過鼓勵私營企業(yè)、民間資本與政府進行合作，參與基礎設施的建設和公共服務的提供，從而提高基礎設施的建設質(zhì)量和公共服務的供給水平。該模式起源于英國，2014年在我國獲得了政策層面的認可，從此開始發(fā)展壯大。目前我國僅財政部政府和社會資本合作（PPP）中心管理信息庫中的在庫PPP項目就已經(jīng)逼近1萬大關，涉及到的總投資額超14.7萬億元。而所有的在庫項目中，投資金額在1億元以下的項目僅700多個，投資金額在1-3億元的項目約2000多個，投資額在3-10億元以及10億元以上的項目均超過3000個，我國PPP項目建設規(guī)模大、投資數(shù)額高已成常態(tài)。基于這樣的背景，財務測算對于PPP項目的重要性不言而喻。與此同時，在實際操作過程中，合作期限10年以上的PPP項目十分常見，因此PPP項目路全生命周期的財務測算就顯得十分必要。通過全生命周期財務測算能夠有效的對整個合作期內(nèi)PPP項目的財務健康做一個良好的監(jiān)管，從而確保基礎設施運營和公共服務提供的高質(zhì)和平穩(wěn)。本文將以PPP項目財務測算的概念作為基礎，厘清PPP項目財務測算的主要內(nèi)容，繼而引入PPP項目全生命周期財務測算，同時對PPP項目全生命周期財務測算需要關注的重點問題做梳理，最后給出相應的建議。

一PPP項目財務測算的概念

國家發(fā)改委、建設部（原）《關于印發(fā)建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)的通知》（發(fā)改投資【2006】1325號，以下簡稱“《通知》”）第五條第二款規(guī)定，“（建設項目）財務評價是在國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系的前提下，從項目的角度出發(fā)，計算項目范圍內(nèi)的財務效益和費用，分析項目的盈利能力和清償能力，評價項目在財務上的可行性”，該款對我國基礎設施項目財務測算所包含的主要內(nèi)容和目的進行了規(guī)制�！锻ㄖ返诰艞l要求實行審批制的政府投資項目，應當按照《建設項目經(jīng)濟評價方法》與《建設項目經(jīng)濟評價參數(shù)》開展項目財務測算，前者明確項目財務測算的原則和主要內(nèi)容，后者則明晰各類指標的計算方法和標準參考。而對于實行核準制和備案制的企業(yè)投資項目，可根據(jù)核準機關或備案機關以及投資者的要求，選用建設項目經(jīng)濟評價的方法和相應的參數(shù)。根據(jù)行業(yè)特征的不同，一些行業(yè)主管部門還推出了本行業(yè)范圍的建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)示范文本，比如《市政公用基礎設施建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》就是針對水、電、熱、氣等領域的項目，《公路建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》則專門對應公路項目。那么PPP項目是否屬于政府投資項目，又是否需要根據(jù)《通知》中的規(guī)定強制開展項目財務測算呢？2019年5月國務院印發(fā)的《政府投資條例》第九條第一款明確，“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批”。國家發(fā)改委同年7月印發(fā)的《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)【2019】1098號）則進一步指出，“采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實行審批制”。而目前在我國境內(nèi)的開展PPP項目中，大部分都是通過政府方出資代表完成對項目的資本金注入，也就是說這類PPP項目是需要強制進行項目財務測算的。當然，即便是未直接采用政府資本金注入的PPP項目，在當前的背景下，也很難避免進行財務測算的工作要求。嚴格意義上來說，PPP項目的財務測算既是政府對于是否采用PPP模式的判斷依據(jù)，也是社會資本方考慮是否參與PPP項目的重要參考。綜上，在對PPP項目開展財務測算的必要性進行分析后，可以援引《通知》中的內(nèi)容給PPP項目財務測算的概念做一個定義，即在國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系的前提下，從項目的角度出發(fā)，計算項目范圍內(nèi)的財務效益和費用，分析項目的盈利能力和清償能力，評價項目在財務上的可行性。值得注意的是，PPP項目在參與主體的多元性和運作模式的復雜性導致了在進行項目測算時還有其自身的鮮明特色，并集中體現(xiàn)在PPP項目財務測算的主要內(nèi)容中。

二PPP項目財務測算的主要內(nèi)容

《通知》作為一項原則性文件，為建設項目財務測算提供了根本指引。根據(jù)《通知》中的規(guī)定，可以概括出我國基礎設施項目財務測算的應當概括三項基本內(nèi)容。一是基礎財務數(shù)據(jù)的計算，包括估算項目投資并制定逐年投入計劃，擬定項目融資方案，測算生產(chǎn)期間各年成本、收入、利潤和還本付息額。二是財務報表的編制，主要內(nèi)容為編制項目現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負債表和利潤分配表，分析項目建成后的財務活動，從而反應項目在計算期內(nèi)的財務活動情況和規(guī)律。三是項目財務評價的出具，指的是在前兩項工作的基礎上，計算財務內(nèi)部收益率、財務凈現(xiàn)值和投資回收期等盈利能力指標、償債能力指標和財務生存能力指標，評價建設項目的財務可行性。和一般的政府投資項目不同的是，PPP項目通過引入社會資本并設定合作期限的方式，推動基礎設施的高效建設和公共服務的優(yōu)質(zhì)提供。因此，在進行PPP項目的財務測算，尤其是涉及到政府付費相關PPP項目的財務測算時就顯示出極強的個性特征。這一個性特征集中體現(xiàn)在這些PPP項目在進行財務測算時，國家政策層面上還要求PPP項目進行物有所值評價和財政承受能力論證，并根據(jù)合作的年限來測算基礎的財務數(shù)據(jù)。其中PPP項目的物有所值評價主要包括PPP值和PSC值,涵蓋了政府股權投資、補貼金額、自留風險成本和配套投入、建設成本、運營成本、增值稅等稅金中立調(diào)整指標和全部風險承擔等。而財政承受能力論證則重點圍繞項目實施前5年一般公共預算支出增長率、運營期政府一般公共預算支出預測值、政府股權、補貼、自留風險等支出占政府年度一般公共預算支出的比率，物有所值評價和財政承受能力論證的結果將直接關系到項目是否能夠采用PPP模式。至此可以看出，PPP項目財務測算主要內(nèi)容包括了基礎數(shù)據(jù)的計算、財務報表的編制、財務評價的出具、物有所值評價和財政承受能力論證五大方面。

三PPP項目全生命周期財務測算的引入

于PPP領域而言，全生命周期并非一個新詞，比如在2020年3月財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金【2020】13號）第二條就明確，“PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結果應用等項目管理活動”。同時在進行項目物有所值評價時，PSC值的測算也是圍繞全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務的全部成本的現(xiàn)值。全生命周期的概念在PPP項目實際操作過程中已經(jīng)有了較強的實踐基礎，對于全生命周期財務測算，在本質(zhì)上和其他的PPP項目全生命周期監(jiān)管活動沒有較大差異，都是為了促進PPP項目的有序、規(guī)范運行。下面就將從什么是PPP項目全生命周期財務測算和為什么要開展PPP項目全生命周期財務測算兩個角度展開進一步論述。1.什么是PPP項目全生命周期財務測算PPP項目財務測算指的是在國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系的前提下，從項目的角度出發(fā)，評價項目在財務上的可行性，主要發(fā)生在項目決策階段，呈現(xiàn)出極強的階段性特點。而PPP項目全生命周期財務測算則指的是在PPP項目的全生命周期內(nèi)，圍繞決策階段財務可行性、實施階段財務健康性和移交階段財務合理性展開的系統(tǒng)性財務測算活動，同時這些測算結果將直接影響各個階段的決策、管理以及后續(xù)的指導行為。2.為什么開展PPP項目全生命周期財務測算PPP項目的合作周期漫長，《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金【2019】10號）中明確規(guī)定，“屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上”，在如此漫長的合作周期中，尤其是當涉及到一些采用政府付費或可行性缺口補貼模式的PPP項目時，如何確保財政支付的安全性和和靈活性，也是項目財務測算需要關注的重點。從一定程度上來說，全生命周期測算的開展首先是基于PPP項目自身的特點。除了項目自身特點的要求，全生命周期財務測算對PPP項目的開展有著極大的裨益，這里用四個有利于予以概括。1）有利于實現(xiàn)PPP項目全生命周期階段的成本控制。PPP項目往往建設規(guī)模大，伴隨的是氣候、地質(zhì)、水文條件、社會經(jīng)濟環(huán)境甚至當?shù)仫L俗等諸多不可控因素，而且項目運營周期長，決策階段所開展的財務測算往往會存在大量的財務假設。同時在項目實際實施過程中很多內(nèi)容都很難找到與之相對應的財務指標，開展全生命周期財務測算將大大降低測算的不確定性，提高測算的準確性，為項目的成本管理提供扎實的數(shù)據(jù)支持，助力實現(xiàn)全生命周期階段的成本控制。2）有利于實現(xiàn)PPP項目的預期目標和效果。PPP項目的目的是為了更快、更好的建設基礎設施、提供公共服務，這些目的的實現(xiàn)離不開優(yōu)質(zhì)的項目管理，在項目建設、運營過程中財務狀況的健康與否又與項目建設、運營效果直接掛鉤，通過全生命周期財務測算能夠有效實現(xiàn)動態(tài)財務監(jiān)管，當項目建設、運營階段的財務健康出現(xiàn)問題時，可以及時反饋并給后續(xù)改善方案的制定提供參考。3）有利于改善政府支出績效，提高政府資金使用效率。目前我國大多數(shù)PPP項目采用的付費模式都是可行性缺口補貼和政府付費兩大模式，在這兩類項目中涉及到的財政資金支付數(shù)額大、周期長。全生命周期財務測算的開展，將會極大的改善政府支出績效，提高政府資金的使用效率，促使政府資源配置能力的提升和改善。4）有利于實現(xiàn)PPP項目全生命周期績效管理目標的實現(xiàn)。目前我國已經(jīng)確立了對PPP項目實行全生命周期績效管理的基本政策要求，其目的就是為了確保PPP項目的規(guī)范、有序運行，真正做到“按效付費”，全生命周期財務測算實際上也為績效管理提供了有利的抓手，能夠有效助力全生命周期績效管理目標的實現(xiàn)。

四PPP項目全生命周期財務測算的重點問題

在理解了PPP項目全生命周期財務測算的內(nèi)涵和意義后，下面將對全生命周期財務測算中值得關注的重點問題做進一步探討。1.PPP項目全生命周期財務測算的步驟PPP項目參與主體多、投資數(shù)額大、涉及范圍廣，如何把握好不同內(nèi)容與數(shù)據(jù)之間的協(xié)調(diào)，從而保證測算數(shù)據(jù)的準確性和及時性就顯得尤為重要。而且全生命周期財務測算還要求針對不同階段的財務測算作出特殊的安排。但是在我國當前PPP項目財務測算中，沒有統(tǒng)一的文件對財務測算的流程進行規(guī)制，更不用說專門針對全生命周期財務測算去進行專門的規(guī)定的，步驟的缺失造成在實際的財務測算過程中未能根據(jù)項目不同階段的實際情況進行合理處理。如果沒有一個明確的步驟指引，全生命周期財務測算的主體和實際操作單位也難以確立統(tǒng)一、連貫的思路來開展財務測算。因此在PPP項目全生命周期財務測算中，首要關注的重點內(nèi)容就是測算步驟或者說測算思路的明確。2.PPP項目全生命周期財務測算的指標及統(tǒng)計口徑PPP項目規(guī)模大、復雜度高，而且還加入了與社會資本的合作，所涉及的數(shù)據(jù)龐大，如何設置合理的財務測算指標以及數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑一直是進行財務測算時需要攻克的重點。而且PPP模式所應用的行業(yè)領域廣泛，目前財政部政府和社會資本合作中心PPP項目管理信息庫中的項目行業(yè)領域囊括了市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)開發(fā)、教育、文化、醫(yī)療等19個行業(yè)，不同行業(yè)領域在進行項目財務測算時的指標還有所不同，如何尋找這些不同行業(yè)在進行PPP項目全生命周期財務測算時的共性指標，同時充分挖掘各自行業(yè)的個性指標也是在進行PPP項目全生命周期財務測算時需要關注的重點內(nèi)容。值得注意的是，在全生命周期財務測算視角下，不同階段財務測算所選取的指標勢必也將不同，比如在建設階段主要圍繞項目建設，相關指標的選取也多與工程建設相關；而在項目運營階段則圍繞項目公司的管理和運營，相關指標選擇更多的是從公司財務健康層面進行選取。3.PPP項目全生命周期財務測算的稅費計算PPP項目全生命周期財務測算中會涉及到多種稅費的計算，僅僅是所涉及的稅種就包括了印花稅、增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種。而且在項目的實際操作過程中，不同行業(yè)領域和不同實施階段的PPP項目所涉及到的稅種和稅率也會有所不同，比如在項目建設階段增值稅處理中，設計費、監(jiān)理費等只能取得6%的增值稅發(fā)票，而施工支出能取得9%的增值稅發(fā)票，只有購買的物資支出才可以取得13%的增值稅發(fā)票，因而在項目全生命周期財務測算的過程中需要對不同行業(yè)、不同階段、不同內(nèi)容的稅費計算有著十分清楚的了解并加以區(qū)分。4.PPP項目財務測算的過程監(jiān)管PPP項目全生命周期財務測算所牽扯的利益主體多，而PPP推行的本意是為了更好的實現(xiàn)公共利益。因此在PPP項目全生命周期財務測算的過程中不僅需要關注測算本身，還需要關注對財務測算的過程監(jiān)管，避免錯測、漏測和亂測等情況的出現(xiàn)，從而損害公共利益，背離全生命周期財務測算的初衷。

五PPP項目全生命周期財務測算的幾點建議

在梳理完的PPP項目財務測算所需要關注的重點問題后，相關的建議也呼之欲出，具體有以下幾點供參考。1.明確全生命周期財務測算的步驟和思路前文已述，目前就PPP項目全生命周期財務測算的基本步驟方面缺少與之相對應的政策指引，造成了在一些項目的實際測算過程中無法及時的就實際情況發(fā)生的變化做出應對，而且PPP項目全生命周期財務測算相比之一般的財務測算來說范圍廣、數(shù)據(jù)多、橫跨時間長，如何做好這些內(nèi)容及數(shù)據(jù)在時間和空間上的測算安排十分重要。因此首要的任務就是需要通過明晰財務測算的步驟，結束這其中的亂局。也希望能有相關的政策出臺，結合PPP項目自身的特色和實際需求，厘清PPP項目全生命周期財務測算的步驟和思路。2.精確全生命周期你財務測算的指標，統(tǒng)一指標的測算口徑PPP項目全生命周期財務測算有別于其他項目，內(nèi)容多、數(shù)據(jù)雜，而且PPP項目所涉及的行業(yè)領域眾多，這就需要在進行項目全生命周期財務測算時，明確測算的指標，并且統(tǒng)一這些指標的統(tǒng)計口徑，提高測算的準確性。同時，對于不同領域的PPP項目，在進行全生命周期財務測算時，要密切注意這些行業(yè)的個性化指標，結合相關行業(yè)發(fā)布的項目經(jīng)濟評價方法和參數(shù)的操作指引開展相關數(shù)據(jù)的收集工作。此外，PPP項目的財務測算相比于一般項目的財務測算，在計算周期和固定資產(chǎn)折舊等方面有著比較大的差別，因此精確并統(tǒng)一財務測算的指標也是正確處理這些差異的應有做法。3.以物有所值評價和財政承受能力論證為抓手物有所值評價和財政承受能力論證作為PPP項目財務測算所特有的兩個內(nèi)容，其作用不應當僅局限于對項目可行性和必要性的分析，而是可以作為項目全生命周期財務測算的兩大重要抓手來進行利用。以物有所值評價為例，可以通過合作期內(nèi)的物有所值評價來監(jiān)測項目財務健康狀況，檢驗項目實施的質(zhì)量；也可以通過移交后的財務評價來監(jiān)測項目的最終的實施效果，并為其他同類項目的財務測算提供參考。通過發(fā)揮這兩大抓手的作用，將有效的對項目實施效果進行監(jiān)管，尤其是在一些涉及到政府付費的項目中，更將會是評價財政資金實際使用方向和效果的重要參考。4.正確處理PPP項目全生命周期財務測算中的稅費計算PPP項目全生命周期財務測算中的稅費計算，一方面需要根據(jù)項目種類和所處行業(yè)的不同，明確其中所涉及的稅種和稅率并與實際情況相匹配；另一方面則是在測算過程中密切關注行業(yè)相關的稅費政策，以及當?shù)厥欠窬哂许憫亩愘M優(yōu)惠措施，確保測算中的稅費計算準確合理。5.做好全生命周期財務測算的監(jiān)督控制PPP項目牽扯到的利益主體多，項目自身又是關系到基本的民生問題，更應該加大對其全生命周期財務測算工作的監(jiān)控，從而保證測算分析結果的真實有效性。因此，可以通過設置專門的PPP項目財務測算監(jiān)控部門或聘請第三方專業(yè)人員，來實現(xiàn)對項目全生命周期財務測算工作的全過程監(jiān)控，保證財務測算的公平公正。