近年來，在應(yīng)對全球金融危機(jī)的過程中，中國地方政府債務(wù)規(guī)模大幅度攀升。為防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，決策層已提出增加債務(wù)信息透明度、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、以“陽光舉債”機(jī)制規(guī)范政府融資行為、加強(qiáng)監(jiān)督管理等對策。
除此之外，還有必要運(yùn)用公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的機(jī)制創(chuàng)新，針對適合項(xiàng)目選擇性地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這一轉(zhuǎn)變所帶來的機(jī)制創(chuàng)新，伴隨著非政府資金對于地方政府債的替換，并不會減少基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供，還會產(chǎn)生若干正面效應(yīng)。公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制在治理地方政府債務(wù)方面的潛力可觀。
PPP的概念及特征
財(cái)政部部長樓繼偉在最近一次工作報(bào)告中指出，廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征。按廣義概念，從管理角度看，PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門投資盈利目標(biāo)的同時(shí)，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大作用。
PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。民營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
所以，第二個(gè)特征是利益共享。需明確的是，PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤，即不允許民營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與民營部門分享利潤，那么，如何與民營部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。
第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)�；锇殛P(guān)系作為與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。事實(shí)證明，追求整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。所以，我們強(qiáng)調(diào)，PPP所帶來的“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)，需要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。
中國地方政府債務(wù)的規(guī)模及構(gòu)成
厘清地方政府債務(wù)的來源及不同用途，可以針對不同來源采用不同形式的PPP，以降低地方政府債務(wù)規(guī)模和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署最近公布的信息，以截至2013年6月底地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可對基本情況作如下分析。
1．債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)。
地方政府債務(wù)包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府的債務(wù)。2013年6月底，地方債務(wù)總額為178909億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為：108859億元，占60.85%；具有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為：26656億元，占14.90%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為：43394億元，占24.25%。
本文所討論的借助PPP化解的地方政府債務(wù)，主要是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。后兩類“或有債務(wù)”，即擔(dān)保責(zé)任和承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，不在本文討論當(dāng)中。因此，后文所稱的中國地方政府債務(wù)，即指負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。
2．債務(wù)主體構(gòu)成。
各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108859億元，其中，省級為17781億元，占16.3%；市級為48435億元，占44.5%；縣級為39574億元，占36.4%；鄉(xiāng)級為3070億元，占2.8%。可以看出，市級政府舉債最多，其次是縣級政府，分別占44.5%和36.4%。形成這樣局面的原因，主要是市縣兩級政府承擔(dān)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
3．債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。
當(dāng)前，中國地方政府舉債主要用于市政建設(shè)（37.5%）、土地收儲（16.7%）、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)（13.8%）、保障性住房（6.8%）、教科文衛(wèi)（4.8%）、農(nóng)林水利建設(shè)（4.0%）、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)（3.2%）。前三項(xiàng)較為集中，占全部債務(wù)的68%。
化減債務(wù)壓力可選的PPP形式
基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)一般表現(xiàn)為三種形式，一是已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施；二是需要改造和擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施；三是新建基礎(chǔ)設(shè)施。一般來講，已有債務(wù)存量發(fā)生在已有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，而新債務(wù)是發(fā)生在將要建設(shè)或需要改造和擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
從表一可以看出，針對不同形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以選擇不同的PPP模式，如果通過PPP化解債務(wù)，可能需要針對具體項(xiàng)目重新選擇適合化解債務(wù)的PPP具體運(yùn)作模式。
1．現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施
如果將現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)化為PPP模式可能有多種選擇，如政府可以通過租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，讓民營企業(yè)經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。如果通過PPP模式來化解政府在建設(shè)過程中所發(fā)生的債務(wù)，可考慮選擇TOT模式，就是將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，政府將轉(zhuǎn)讓所得化解原來債務(wù)，而私營部門在得到基礎(chǔ)設(shè)施一個(gè)較長時(shí)段的運(yùn)營權(quán)后經(jīng)營管理，取得合理回報(bào)，當(dāng)運(yùn)營期結(jié)束再交還給政府。
2．?dāng)U建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施
這方面可采用的PPP模式也有若干，如政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營、購買－建設(shè)－經(jīng)營、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作�；膺@方面的債務(wù)，可分為兩類情況，一是前期因建設(shè)形成的債務(wù)；二是因需要擴(kuò)建和改造帶來新的債務(wù)。這兩類情況都可采用TOT的模式來化解原來的債務(wù)和防范未來發(fā)生新債務(wù)。如果僅僅因改造或擴(kuò)建需要貸款融資，可以僅對改造部分采用BOT模式。政府將需要升級改造的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門，由私人部門升級改造原有的基礎(chǔ)設(shè)施，并經(jīng)營管理升級改造后的基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)營者在特許權(quán)下向使用者收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)，經(jīng)營期滿后再將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)交給政府。
3．新建基礎(chǔ)設(shè)施
對于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）等PPP模式。這些方式可以有效避免政府債務(wù)的發(fā)生。建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）是指由民營企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營部門經(jīng)營管理。這種模式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營管理的效率。在民營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營權(quán)，同時(shí)也可以把建設(shè)時(shí)所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）是指由民營企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建成后由民營企業(yè)經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時(shí)間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)是屬于政府的，但是，不需要向政府交納使用費(fèi)，只是在經(jīng)營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的完整性、正常功能等。建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）是指由民營企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營企業(yè)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，同時(shí)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的“永久性”經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，這里的“永久性”經(jīng)營權(quán)是個(gè)相對概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營服務(wù)水平。
不同領(lǐng)域化債模式的選擇
了解了債務(wù)種類以及化解債務(wù)的PPP模式，下面具體分析不同領(lǐng)域如何選擇不同的PPP模式化解債務(wù)。
1．市政建設(shè)
市政建設(shè)主要由供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理和軌道交通等組成。其經(jīng)濟(jì)水平不盡相同，有些項(xiàng)目通過向使用者收費(fèi)可以收回投資，一些項(xiàng)目則不能收回投資。對于能夠通過向使用者收費(fèi)收回投資的項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目情況優(yōu)先采用TOT或BOT的方式，對于不能通過向使用者收費(fèi)收回全部投資的項(xiàng)目，政府給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，同樣也可選擇TOT或BOT模式。對一些沒有必要轉(zhuǎn)讓給政府的項(xiàng)目，可采用BOO的方式。
政府可以通過轉(zhuǎn)讓已有項(xiàng)目歸還銀行貸款，從而化解因市政建設(shè)所帶來的地方政府債務(wù)。對于新建項(xiàng)目，政府可以通過選擇合理的PPP模式，避免政府形成新的債務(wù)，又能及時(shí)提供社會所需要的市政設(shè)施。
2．土地收儲
土地收儲不是一般的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，只是一種帶有土地儲備性質(zhì)的前期投入，這種投入會給未來帶來收益。因此，土地收儲同樣可以采用PPP模式。如果是新的土地收儲項(xiàng)目，政府完全可以通過公開招標(biāo)選擇一個(gè)SPV，讓其對土地開展前期整治，未來土地收益可以通過與政府分享方式獲得相應(yīng)的報(bào)酬。而對于已經(jīng)通過貸款開展的土地收儲項(xiàng)目，政府可以招標(biāo)方式選擇一個(gè)SPV，讓其承接政府沒有完成的工作，同時(shí)將前期政府投入歸還政府，同樣可以讓其通過未來土地收益獲得相應(yīng)的報(bào)酬。
3．交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)
交通運(yùn)輸設(shè)施主要指高速公路、鐵路等，可以將政府投資的高速公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營部門，將轉(zhuǎn)讓所得化解由該項(xiàng)目帶來的債務(wù)。當(dāng)然，要避免將快要?dú)w還完債務(wù)或已經(jīng)歸還完的高速公路再次出讓。對于已經(jīng)營不同年限的高速公路所選擇的特許期也會有所不同。對未來再建的高速公路，盡可能選擇PPP模式而不是繼續(xù)由政府貸款修建。對于鐵路，可以選擇一些經(jīng)濟(jì)效益較好的路段開展PPP模式的試點(diǎn)，待積累一定經(jīng)驗(yàn)后，再推廣到一般的鐵路項(xiàng)目中。
4．保障性住房
保障性住房的債務(wù)主要集中在廉租房和公共租賃住房，限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房并不帶來政府債務(wù)。對于帶來政府債務(wù)的兩類保障房，應(yīng)當(dāng)采用TOT形式，將已經(jīng)建設(shè)的保障房轉(zhuǎn)讓給SPV，由SPV運(yùn)營管理，經(jīng)營期后再轉(zhuǎn)讓給政府。政府將轉(zhuǎn)讓所得歸還債務(wù)。由于這兩類保障房的房租所得不能覆蓋投資成本，因此，需要政府通過補(bǔ)貼可延長經(jīng)營期限的方式提高投資者收益。
5．教科文衛(wèi)
教科文衛(wèi)中的政府債務(wù)化解，主要是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的債務(wù)的化解，對已經(jīng)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施帶來的債務(wù)，同樣可以通過TOT的方式來化解，就是將已經(jīng)建設(shè)好的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給SPV，由其經(jīng)營管理維護(hù)，經(jīng)營期結(jié)束后再轉(zhuǎn)讓給政府。由于教科文衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性較弱，可能需要更多的政府補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)PPP模式的成功實(shí)施。對新建基礎(chǔ)設(shè)施可以借鑒PFI模式（即政府付費(fèi)的PPP形式，現(xiàn)在已發(fā)展為PF2，與PFI相比，PF2要求SPV有一定的注冊資本金，同時(shí)政府持有SPV的股份）。
6．農(nóng)林水利建設(shè)
農(nóng)林水利建設(shè)項(xiàng)目有較大不同，一些純公益類項(xiàng)目，依然需要由政府投資，可以采用PF2的方式。一些經(jīng)濟(jì)性較好的項(xiàng)目，可以采用TOT（已建基礎(chǔ)設(shè)施）或BOT（新建基礎(chǔ)設(shè)施）。如水利發(fā)電可以采用BOT或TOT形式，而水閘則需要通過PF2的方式。
7．生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)
生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目一般為純公益類項(xiàng)目，所能采用的PPP模式要根據(jù)項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益來確定。如果經(jīng)濟(jì)性較好，可以采用BOO或BOOT方式；如果完全需要政府投入，建議選擇PF2形式。
8．工業(yè)和能源
工業(yè)和能源項(xiàng)目所帶來的政府債務(wù)較少，一是由于是接近市場化的項(xiàng)目，二是項(xiàng)目本身有很好的收益。因此，私營部門參與積極性較高，只需政府給私營部門特許權(quán)就可以。
9．其他
其他項(xiàng)目給政府帶來的債務(wù)所占比例并不少，化解此類項(xiàng)目債務(wù)要根據(jù)項(xiàng)目具體特征來選擇合適的PPP模式，首先優(yōu)先化解經(jīng)濟(jì)性較好的項(xiàng)目，所選擇的模式依然是TOT或BOT；對于經(jīng)濟(jì)性較弱的項(xiàng)目，建議選擇PF2模式。
