兩個案例中的“明顯低價”
案例一
某單位通過競爭性磋商方式采購視頻拍攝制作，預算金額為98.2萬元，經磋商小組評審，本項目有效供應商為5家。評審結果如下：A公司最后報價5萬元，商務/技術得分38分，價格得分30分，最終得分68分，排序第一，為第一成交候選人。B公司最后報價96.5萬元，商務/技術得分61分，價格得分1.55分，最終得分62.55分，排序第二，為第二成交候選人。C公司最后報價97.8萬元，商務/技術得分56.83分，價格得分1.53分，最終得分58.36分，排序第三，為第三成交候選人。D公司最后報價63萬元，商務/技術得分51.67分，價格得分2.38分，最終得分54.05分，排序第四。E公司最后報價20萬元，商務/技術得分30.83分，價格得分7.5分，最終得分38.33分，排序第五。經采購人最終確認，A公司為本項目成交供應商，并依法發(fā)布成交結果公告。公告期內，D公司提出書面質疑，認為A公司、E公司惡意低價圍標。采購代理機構針對質疑事項，組織原磋商小組協(xié)助質疑答復。A公司最后報價為5萬元，E公司最后報價為20萬元，明顯低于其他通過符合性審查供應商的報價，磋商小組在評審過程中認為若A公司或E公司為本項目最后成交供應商，可能無法保證后續(xù)履約服務質量，便要求A公司及E公司在規(guī)定時間內提供針對本項目最后磋商報價的明細組成。A公司、E公司在規(guī)定時間內提供了報價明細，且告知其成交后有能力保證服務質量。根據(jù)磋商文件及競爭性磋商管理相關辦法等規(guī)定，磋商小組未查詢到“供應商報價低于市場價、低于其他通過符合性審查供應商報價”而應重新開展采購活動的依據(jù)，根據(jù)A公司、E公司提供的說明，最終磋商小組經討論后一致認定這兩家公司最后磋商報價有效，繼續(xù)評審。D公司質疑不成立。
案例二
某單位通過公開招標方式采購液相色譜儀，預算金額為22.5萬元，經評標委員會評審，本項目有效投標人為4家。各供應商評審結果如下：A公司投標報價22.4萬元，商務/技術得分53.8分，價格得分10.71分，最終得分64.51，排序第一，為第一中標候選人。B公司投標報價14.73萬元（評審價13.8462萬元），商務/技術得分41.3分，價格得分17.33分，最終得分58.63分，排序第二，為第二中標候選人。C公司投標報價6萬元，商務/技術得分11.7分，價格得分40分，最終得分51.7分，排序第三。D公司投標報價22.48萬元，商務/技術得分21分，價格得分10.68分，最終得分31.68分，排序第四。經采購人最終確認，A公司為本項目中標人，并依法發(fā)布中標結果公告。公告期內，B公司提出書面質疑，認為C公司投標報價明顯低于其余供應商報價，且商務技術評分明顯低于其余供應商評分，應判定其投標文件無效。針對該質疑事項，采購代理機構根據(jù)評標委員會在評標過程中的有關意見，結合C公司在質疑處理過程中提供的相關材料，進行了分析和答復。該項目的商務/技術得分總分為60分，價格分總分為40分，C公司投標報價6萬元，商務/技術得分11.7分，價格得分為滿分40分。在評標過程中，評標委員會認為C公司投標報價雖明顯低于其余供應商報價，但結合其投標產品的偏離情況，不認為該投標報價有可能影響其投標產品質量及誠信履約，根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第六十條的規(guī)定，評標委員會未要求C公司在合理的時間內提供書面說明，未將其作為無效投標處理。在質疑處理過程中，C公司提供了《價格說明函》及廠家產品銷售合同等以證明報價合理性，《價格說明函》中顯示“C公司推薦的產品有多項技術條款無法滿足采購人的使用需求，同時，考慮到其推薦的產品在浙江地區(qū)的占有率低，為了能夠順利成交，C公司銷售部經過商議，最后決定低價沖標，也希望能以此單打開浙江地區(qū)的市場”。
爭議焦點中的關鍵所在
梳理案例1與案例2的基本情況，均存在供應商報價明顯低于其他通過符合性審查供應商報價的情況，但評審專家均未認定“低價”供應商響應、投標無效，由此引發(fā)后續(xù)質疑。關于案例一，對于競爭性磋商項目，磋商小組能否依據(jù)87號令第六十條的規(guī)定，對“最后報價明顯低于其他通過符合性審查供應商的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約”的供應商作無效投標處理？關于案例二，投標產品有多項不滿足采購人的實際使用需求，但根據(jù)招標文件的規(guī)定，負偏離情況不足以將投標文件視為無效，且根據(jù)87號令的有關規(guī)定，投標報價不會影響投標產品質量及誠信履約時，評標委員會不能對低價供應商作無效投標處理，這樣做是否合理？在上述案例中，引發(fā)質疑最直接的原因是：對于競爭性磋商項目，相關法律法規(guī)未明確規(guī)定“明顯低價”供應商的處理方式，磋商小組在評審過程中無法可依。對于公開招標項目，87號令第六十條僅規(guī)定“影響產品質量或者不能誠信履約”，缺乏細化規(guī)定。
低價競標背后的原因分析
實際采購過程中，造成項目出現(xiàn)“明顯低價”現(xiàn)象的原因紛繁復雜，采購預算編制不科學，采購需求不規(guī)范、模棱兩可，履約驗收和結果評價不規(guī)范，法律法規(guī)不完善、監(jiān)督力量有待加強等，這些均可導致供應商的報價思維向不合理低報價方向轉變。在采購預算編制不科學方面，采購預算是財政支出預算的重要組成部分，是政府采購工作的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，但在政府采購過程中，采購人在編制采購預算時，存在與采購項目及產品市場脫節(jié)的情況。首先，采購人在預算編制時認識不清，未提前掌握預采購項目的實際情況，編制粗糙、隨意，無法與實際采購項目完全匹配。其次，采購人對采購項目未進行充分市場調研編報，使采購預算金額出現(xiàn)虛高情況，增大產品成本與預算金額空間，為“明顯低價”提供可能。在采購需求不完整方面，采購需求是采購人為實現(xiàn)采購目標，擬定的標的及其需要滿足的技術、商務要求。實踐中，采購人編制的采購需求缺乏完整性和明確性，存在采購需求內容空洞、約束措施缺乏、履約驗收及違約責任等不明確的情況，導致供應商在響應準備過程中不能合理、準確估算報價。在履約驗收和結果評價不規(guī)范方面，履約驗收管理，是深化政府采購制度改革，提高政府采購效率和質量的重要保證。但在履約驗收實踐中，采購人驗收意識薄弱，“走過場”現(xiàn)象突出，在驗收期內，怠于履職，未嚴格按照采購文件及采購合同規(guī)定的技術、服務、質量等組織開展驗收工作，不僅嚴重影響采購質量，更助長供應商低價沖標、低質履約的不良風氣。在法律規(guī)定不完善方面，87號令第六十條的規(guī)定，是避免惡意競爭的重要舉措，報價評審是符合性審查的重要內容。但由上述案例可知，87號令的規(guī)定并未完全解決供應商惡意低價競爭問題，一是競爭性磋商項目是否可以參照87號令的相關規(guī)定執(zhí)行，法律規(guī)定上并不明確。二是如果讓供應商提供相關書面材料說明，供應商往往會提出眾多理由認為自身產品或服務完全滿足用戶需求，而此時評標委員會就不好認定。三是評審專家在操作過程中，缺乏判定“產品或服務等有可能影響產品質量或者不能誠信履約”的具體標準，代理機構工作人員雖會提醒專家注意異常低價，但“跟風評審”等導致專家對低價競標無動于衷，最后很難僅根據(jù)報價明顯偏低便認定供應商投標無效。四是供應商惡意行為違法成本低，政府采購法等法律法規(guī)沒有對“可能影響產品質量或者不能誠信”作出明確的定義和處罰依據(jù)。實踐中，也很少出現(xiàn)因合同履約問題作出過處罰的情況。在案例二中，C公司明顯低價但并未中標，更無需承擔后期履約等風險和賠償。
邁向“物有所值”的對策建議
強化項目預算預審機制，提高財政資金使用效益。隨著《政府采購需求管理辦法》的出臺，采購項目預算審查、無預算或者超預算等處罰得以明確，但規(guī)定較于籠統(tǒng)，導致實踐中仍存在相關預算未深入調研、未科學測算的情況。鑒于此，應強化采購項目預算預審機制，督促采購人在編制采購預算時開展深度全面且充分的市場調研，在不指向特定供應商的情況下，拓展調研寬度和深度。以當前實踐情況為基礎，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技，從橫向上對比、分析同類項目采購情況，從縱向上歸納、整理連續(xù)幾年內項目發(fā)展態(tài)勢，同時，借助、征集外部專業(yè)人員意見，進行采購預算論證，通過充分調研和預審監(jiān)督，作出精準項目預算。進一步科學編制采購需求，倒逼供應商誠信履約。首先，采購人應確定采購需求內容完整、明確，在編制時對項目情況、技術要求、評審標準、采購目標等作出明確、詳細要求。其次，建立防范及警示機制，即在招標文件、采購合同等中明確履約驗收程序和供應商不能誠信履約的違約責任。最后，根據(jù)87號令的規(guī)定，多地區(qū)采購代理機構為明確報價的“明顯低于”標準，在采購文件中自行設定“明顯低于”幅度，如規(guī)定“低于投標人平均報價的百分之多少則投標無效”等，該做法雖有利于評審專家對低價做出判斷，但與87號令第十二條“不得設定最低限價”的規(guī)定不相符。對此，還應轉變思路，嘗試探索新辦法，以提高評審效率。至于供應商最終是否投標無效，仍由評審專家根據(jù)其書面說明等確定。嚴格規(guī)范開展履約驗收，加強政府采購履約管理。嚴格規(guī)范開展履約驗收是加強政府采購結果管理的重要舉措，是保證采購質量、開展績效評價、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)。首先，針對政府采購“明顯低價”現(xiàn)象，應強化采購主體責任，規(guī)范開展履約驗收，根據(jù)項目特點編制細化驗收方案，明確履約驗收的時間、方式、程序等內容，對技術復雜、社會影響較大的貨物類項目，設置多重驗收環(huán)節(jié)；對服務類項目，根據(jù)服務實施情況進行分期考核；對于工程類項目，按照行業(yè)管理部門規(guī)定驗收。同時，對于可邀請參加本項目的其他供應商或第三方專業(yè)機構及專家參與驗收，參考、采納相關驗收意見。其次，相關主管部門加強采購項目全過程監(jiān)管頻次，明確采購人驗收責任，倒逼采購人嚴格驗收，并通過結果導向督促供應商慎重報價。完善法律規(guī)定，加大供應商“惡意低價競標”成本。對于競爭性磋商項目中出現(xiàn)的“明顯低價”，應緊跟采購現(xiàn)狀完善現(xiàn)有法律制度或出臺相關解釋，可考慮將競爭性磋商項目的供應商“低價”參照87號令第六十條之規(guī)定進行處理，并由代理機構在磋商文件中載明并加粗提醒。對公開招標項目，因供應商所提供的貨物與采購需求存在偏離而出現(xiàn)“明顯低價”的，采購人和采購代理機構可在招標文件中確定采購需求的實質性條款，不允許投標人對實質性條款進行偏離。此外，加大供應商“惡意低價競標”成本，建立供應商聯(lián)動信用評價體系，在合同中明確違約責任，對于因惡意低價中標導致合同無法履行或產生其他不良后果的供應商，堅決上報采購主管部門進行處罰，對弄虛作假、惡意低價中標、不誠信履約等采購違法行為建立惡意競爭黑名單，加強信息公開，形成信息共享機制。綜上，供應商“明顯低價”反映出采購預算編制不科學、采購需求與履約驗收不規(guī)范、法律法規(guī)不完善、監(jiān)督管理不到位等問題。但該現(xiàn)象并非“洪水猛獸”，只要采購人能準確編制預算、嚴格規(guī)范履約驗收，相關部門能進一步完善相關法律制度，建立供應商誠信評價體系并加大供應商“惡意低價競標”懲處力度，這樣就能避免低價中標給政府采購工作造成的不良影響。
