01
當(dāng)前對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)的幾種誤解
1.招標(biāo)可以反腐敗，使用國(guó)有資金采購(gòu)必須招標(biāo)《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條開宗明義，明確了立法宗旨：“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法。” 招標(biāo)在一定程度上可以減少腐敗，關(guān)鍵在于它的公開性，而不是其競(jìng)爭(zhēng)性。鑒于此，國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)央企采購(gòu)管理的主要考核指標(biāo)明確為公開采購(gòu)和網(wǎng)上招標(biāo)率。所謂網(wǎng)上招標(biāo)率是指如果企業(yè)自愿招標(biāo)，應(yīng)在網(wǎng)上進(jìn)行，以最大限度地體現(xiàn)公開性，而不是考核招標(biāo)率。緣由：招投標(biāo)活動(dòng)的本質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身會(huì)滋生腐敗。在招投標(biāo)活動(dòng)中應(yīng)預(yù)防腐敗，這是一個(gè)“重災(zāi)區(qū)”，但招投標(biāo)活動(dòng)本身并不是反腐敗的工具。
2.國(guó)企使用國(guó)有資金合同估算價(jià)達(dá)到400萬(wàn)元、200萬(wàn)元、100萬(wàn)元的項(xiàng)目，必須招標(biāo)2018年3月，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的授權(quán)，國(guó)家發(fā)展改革委頒布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展改革委16號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“16號(hào)令”），自同年6月起實(shí)施。該規(guī)章第五條明確了必須招標(biāo)的工程范圍：
“本規(guī)定第二條至第四條規(guī)定范圍內(nèi)的項(xiàng)目，其勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須招標(biāo)：（一）施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在400萬(wàn)元人民幣以上；（二）重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上；（三）勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上。同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，合同估算價(jià)合計(jì)達(dá)到前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)�！�
該規(guī)定明確了法定范圍內(nèi)的工程項(xiàng)目是必須招標(biāo)的前提條件，在此范圍內(nèi)，單項(xiàng)合同的估算價(jià)為必須招標(biāo)的依據(jù)。不在此范圍的采購(gòu)，無(wú)論合同金額大小都不是必須招標(biāo)的項(xiàng)目。
3.不屬于工程建設(shè)項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資，七部委27號(hào)令規(guī)定應(yīng)參照招標(biāo)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委27號(hào)令）第六十一條規(guī)定：“不屬于工程建設(shè)項(xiàng)目，但屬于固定資產(chǎn)投資的貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，參照本辦法執(zhí)行�！焙芏鄧�(guó)企招標(biāo)從業(yè)人員據(jù)此認(rèn)為，只要200萬(wàn)元以上的貨物采購(gòu)就要求強(qiáng)制招標(biāo)。這是對(duì)該法條的誤解。該法條的本意是，如果采購(gòu)人針對(duì)企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目自愿采用招標(biāo)方式，應(yīng)依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條的規(guī)定執(zhí)行，即在中國(guó)境內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)均適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。如果該法條規(guī)定“企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目參照本辦法招標(biāo)”，則屬于對(duì)企業(yè)招標(biāo)的強(qiáng)制規(guī)定。鑒于招標(biāo)結(jié)果的不確定性，只要符合條件，任一供應(yīng)商都可以滿足生產(chǎn)要求且對(duì)質(zhì)量沒有影響的設(shè)備材料，才有可能招標(biāo)采購(gòu)。
4.總承包招標(biāo)中標(biāo)后，合同履行達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，仍應(yīng)招標(biāo)國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司在答復(fù)網(wǎng)友咨詢時(shí)明確：“根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，招標(biāo)人可以依法對(duì)工程以及工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）規(guī)定，除以暫估價(jià)形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)�！�
該答復(fù)明確，實(shí)行總承包招標(biāo)的項(xiàng)目，中標(biāo)后的分包采購(gòu)直接發(fā)包，暫估價(jià)除外。
5.境外工程建設(shè)項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)采購(gòu)，達(dá)到規(guī)模的必須招標(biāo)根據(jù)16號(hào)令第二條規(guī)定，資金來(lái)源為國(guó)有資金投資或國(guó)家融資的項(xiàng)目采購(gòu)納入強(qiáng)制招標(biāo)范圍。如果項(xiàng)目的投資方是外國(guó)政府或企業(yè)，該項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)的采購(gòu)不屬于強(qiáng)制招標(biāo)的范圍，不在范圍內(nèi)即不存在合同規(guī)模的問(wèn)題，其采購(gòu)方式由企業(yè)自行決定。如果依據(jù)企業(yè)制度需要招標(biāo)，則執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的一般規(guī)定。如果項(xiàng)目投資方是中國(guó)企業(yè)，在境外采購(gòu)適用當(dāng)?shù)胤�，在�?guó)內(nèi)采購(gòu)適用中國(guó)法律，屬于強(qiáng)制招標(biāo)的必須招標(biāo)。但是，如果承包商通過(guò)總承包招標(biāo)中標(biāo)，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，在境內(nèi)采購(gòu)的也可直接發(fā)包。
6.能源項(xiàng)目中的掘進(jìn)、鉆井等土方工程，達(dá)到合同規(guī)模的必須招標(biāo)該類項(xiàng)目應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。如作為項(xiàng)目的新建礦，剝離土方工程、鉆井工程都屬依法必招范圍，因?yàn)槠涔こ淘靸r(jià)已成為項(xiàng)目總投資的組成部分，計(jì)入項(xiàng)目法人固定資產(chǎn)。而礦山交付使用后，土方工程屬于工程過(guò)程，其產(chǎn)生的費(fèi)用將攤?cè)氲V產(chǎn)或能源產(chǎn)品的成本，沒有形成企業(yè)的固定資產(chǎn)，不屬于法律規(guī)定的建設(shè)工程（注意：建設(shè)工程的財(cái)務(wù)屬性必然形成項(xiàng)目法人的固定資產(chǎn)）。因此，此工程非彼工程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)按供應(yīng)鏈管理組織的掘進(jìn)隊(duì)、鉆井隊(duì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下成為子公司后，在一個(gè)集團(tuán)公司內(nèi)作為供應(yīng)鏈的節(jié)點(diǎn)，該類項(xiàng)目無(wú)需招標(biāo)，直接安排生產(chǎn)，由集團(tuán)管控價(jià)格，符合國(guó)家和企業(yè)的利益最大化要求。
02
對(duì)招標(biāo)采購(gòu)工具的濫用
1.企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不愿找麻煩企業(yè)采購(gòu)分為工程項(xiàng)目采購(gòu)和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)采購(gòu)。工程項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，而大量的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目都不在《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)制要求招標(biāo)的范圍之列。特別是生產(chǎn)原材料的采購(gòu)必須保持相對(duì)的穩(wěn)定，否則會(huì)影響產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定。這個(gè)道理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)都明白，但在“招標(biāo)是反腐敗利器”的普遍認(rèn)知下，誰(shuí)也不愿意給自己找麻煩，大多按照采購(gòu)金額劃線，一招了之。
2.認(rèn)識(shí)存在偏差某著名國(guó)企的一把手因?yàn)楦瘮”慌行�，新任領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為加強(qiáng)管理就是加強(qiáng)招標(biāo)管理，上臺(tái)后即提出“亡羊補(bǔ)牢”，要求企業(yè)修改采購(gòu)制度，把原來(lái)10萬(wàn)元必須招標(biāo)的規(guī)定改為5萬(wàn)元以上的采購(gòu)必須招標(biāo)。甚至有些地方規(guī)定，2萬(wàn)元的項(xiàng)目也要在公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)。
3.招標(biāo)成了腐敗的遮羞布“招標(biāo)是反腐敗利器”這一觀點(diǎn)在社會(huì)上特別是在政府監(jiān)督部門中是主流觀點(diǎn)，因此，一些腐敗分子利用招標(biāo)制度的漏洞，采用內(nèi)定外招、“邀請(qǐng)”招標(biāo)的方式掩蓋其腐敗的行為，只要采用招標(biāo)采購(gòu)方式，監(jiān)督審計(jì)即可過(guò)關(guān)。從目前揭露的大量貪污腐敗案件來(lái)看，工程項(xiàng)目是貪官撈金的主要領(lǐng)域。在主管領(lǐng)導(dǎo)面前，監(jiān)督部門“睜一只眼閉一只眼”，不愿得罪上級(jí)，事發(fā)后也很少追究監(jiān)督部門的責(zé)任。
4.對(duì)監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)認(rèn)識(shí)不足當(dāng)前對(duì)招標(biāo)的監(jiān)督主要是開標(biāo)和評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。筆者多次呼吁，開標(biāo)不是監(jiān)督的重點(diǎn)，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是預(yù)算的合理性和合同決算的效果。如果預(yù)算和合同管理不到位，采購(gòu)主體又是“集體”，誰(shuí)也沒有責(zé)任，招標(biāo)必然成為“皇帝的新衣”。
深化供應(yīng)鏈管理，公開科學(xué)采購(gòu)
供應(yīng)鏈戰(zhàn)略是國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，國(guó)有企業(yè)必須和中央保持一致。從小采購(gòu)到大采購(gòu)，從招標(biāo)訂單管理到對(duì)供應(yīng)商的管理，不僅要選好供應(yīng)商，更要管好供應(yīng)商，共同努力降低供應(yīng)鏈成本。
國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的特點(diǎn)
1.在合規(guī)的基礎(chǔ)上以采購(gòu)結(jié)果為導(dǎo)向一方面，國(guó)有企業(yè)使用國(guó)家財(cái)政資金開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其采購(gòu)行為屬于公共采購(gòu)的范疇，因此，其采購(gòu)行為應(yīng)以合規(guī)為基礎(chǔ)。另一方面，國(guó)有企業(yè)的企業(yè)屬性要求其采購(gòu)應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，因?yàn)橛瞧髽I(yè)的基本屬性。
2.根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式國(guó)有企業(yè)采購(gòu)應(yīng)依據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式，在招標(biāo)采購(gòu)中，招標(biāo)人和供應(yīng)商的關(guān)系是短期行為，短期行為難以建立信任合作關(guān)系；在供應(yīng)鏈管理中，采購(gòu)人和供應(yīng)商的關(guān)系是長(zhǎng)期關(guān)系，合作整合才能產(chǎn)生增值效應(yīng)。因此不能單純依據(jù)采購(gòu)金額決定是否招標(biāo)采購(gòu)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)采購(gòu)，除了《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》附件1“機(jī)電產(chǎn)品范圍”管制的少數(shù)設(shè)備外，都不屬于依法必須招標(biāo)的范疇。企業(yè)制度規(guī)定的采購(gòu)金額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是企業(yè)財(cái)務(wù)管理層級(jí)權(quán)限的規(guī)制，而不是是否應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)的依據(jù)。
3.采購(gòu)的目標(biāo)應(yīng)和供應(yīng)鏈管理目標(biāo)一致在供應(yīng)管理中，采購(gòu)部門應(yīng)當(dāng)追求供應(yīng)鏈總成本（TCO）最低而不是單純考慮合同價(jià)格最低。采購(gòu)策略和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)和供應(yīng)鏈管理的目標(biāo)一致。
4.采購(gòu)應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家社會(huì)政策目標(biāo)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)還應(yīng)考慮其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，如綠色采購(gòu)、扶持中小企業(yè)，通過(guò)供應(yīng)鏈管理創(chuàng)新推動(dòng)集團(tuán)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈的提升等。
公開采購(gòu)的定義
公開采購(gòu)是指采購(gòu)人以采購(gòu)公告的方式邀請(qǐng)不特定的潛在供應(yīng)商參與采購(gòu)項(xiàng)目的方式。公開采購(gòu)要做到采購(gòu)信息公開，不以不合理的資格或技術(shù)條件排斥任何潛在供應(yīng)商、不采取任何手段阻礙潛在供應(yīng)商參與采購(gòu)項(xiàng)目。公開采購(gòu)包括公開招標(biāo)、公開競(jìng)爭(zhēng)性談判、公開詢價(jià)、公開競(jìng)價(jià)等方式，單一來(lái)源采購(gòu)也可以采取事前公示的方式予以公開。中央企業(yè)在法律允許的情況下，根據(jù)管理需要實(shí)行合格供應(yīng)商入圍制的，如果入圍供應(yīng)商是以公開方式產(chǎn)生的，則面向集團(tuán)全體合格供應(yīng)商的采購(gòu)可以認(rèn)為是公開采購(gòu)。針對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的特點(diǎn)和有關(guān)部門關(guān)于公開采購(gòu)的要求，中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)于2019年組織部分央企編制并頒布了推薦性團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)有企業(yè)采購(gòu)操作規(guī)范》（T/CFLP 0016-2019，以下簡(jiǎn)稱《操作規(guī)范》），該規(guī)范針對(duì)依法必須招標(biāo)之外的采購(gòu)方式作了規(guī)定，可作為企業(yè)制定采購(gòu)制度的參考。
《操作規(guī)范》規(guī)定的四組采購(gòu)方式
采購(gòu)制度設(shè)計(jì)的原則
無(wú)論是在英國(guó)皇家采購(gòu)與供應(yīng)學(xué)會(huì)CIPC（Chartered Institute of Purchasing and Supply）還是美國(guó)供應(yīng)管理協(xié)會(huì)ISM（Institute for Supply Management,Lnc.）的供應(yīng)鏈知識(shí)體系中，只有招標(biāo)、談判（訂單）兩種基本形式。依據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法（案文）評(píng)注第一百二十九條解釋，采購(gòu)制度的設(shè)計(jì)“至少應(yīng)規(guī)定一種可用于低價(jià)值和簡(jiǎn)單采購(gòu)的方法；一種可用于緊急情況和其他緊迫采購(gòu)方法；一種可用于進(jìn)行較為專業(yè)或較為復(fù)雜采購(gòu)的方法”。據(jù)此，針對(duì)非必須招標(biāo)即自愿招標(biāo)項(xiàng)目，《操作規(guī)范》規(guī)定了四組采購(gòu)方式。
采購(gòu)制度的設(shè)計(jì)以采購(gòu)需求是否明確為分水嶺
1.采購(gòu)需求明確的項(xiàng)目
（1）招標(biāo)采購(gòu)，包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)，其適用條件是：采購(gòu)需求明確、具有競(jìng)爭(zhēng)條件、采購(gòu)時(shí)間允許、交易成本合理。
（2）詢比價(jià)采購(gòu)，包括詢價(jià)、競(jìng)價(jià)和詢比三種采購(gòu)方式，其適用的共同條件是針對(duì)采購(gòu)需求明確的簡(jiǎn)單項(xiàng)目。詢價(jià)、競(jìng)價(jià)適用于標(biāo)準(zhǔn)化的競(jìng)價(jià)項(xiàng)目；詢比適用于非價(jià)格因素有差異的競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目。
2.需要供應(yīng)商幫助完善采購(gòu)需求的項(xiàng)目
（3）談判磋商采購(gòu)，包括合作談判、競(jìng)爭(zhēng)談判和競(jìng)爭(zhēng)磋商三種采購(gòu)方式。其中，合作談判適用于企業(yè)供應(yīng)鏈管理中的戰(zhàn)略采購(gòu)；競(jìng)爭(zhēng)談判適用于緊急采購(gòu)或特定采購(gòu)，其特征是溝通方案，供應(yīng)商可提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的多種路徑，采購(gòu)人決定供應(yīng)商提供的方案；競(jìng)爭(zhēng)磋商適用于復(fù)雜項(xiàng)目，其特征是溝通需求，通過(guò)磋商形成唯一方案。3.缺乏競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)項(xiàng)目
（4）直接采購(gòu)，包括單源和多源采購(gòu)。單源直接采購(gòu)包括唯一來(lái)源的采購(gòu)和由于各種原因只能采購(gòu)某一特定商品的采購(gòu)；多源直接采購(gòu)的特征是采購(gòu)人需要多家供應(yīng)商，且價(jià)格一般由采購(gòu)人確定，如奶源供應(yīng)。
