(記者 張瑤瑤)風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿PPP（政府和社會資本合作）項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程，而無論是政府部門還是社會資本，都會一方面感受到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要，另一方面更感受著PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的難度之高。
作為財(cái)政部PPP中心專家和世界銀行公私基礎(chǔ)設(shè)施顧問機(jī)構(gòu)（PPIAF）顧問，四川大學(xué)商學(xué)院工程管理教授陳傳認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)管理尤其是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目實(shí)施中非常核心的一個(gè)內(nèi)容。雖然我國在持續(xù)探索PPP模式，并積累了一定的BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，但對如何識別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，仍然做得很不夠。要將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理做得更好，我們?nèi)匀挥泻荛L的路要走，需要重新審視對PPP項(xiàng)目下風(fēng)險(xiǎn)管理的理解。
難在風(fēng)險(xiǎn)識別
風(fēng)險(xiǎn)識別是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵，也是對PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的難點(diǎn)所在。
“每一個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別和管理都是獨(dú)特的，需要根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行具體分析�！标悅鞅硎�。
一般而言，PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能來自國家政策層面、行業(yè)層面、企業(yè)層面以及項(xiàng)目層面，而每一個(gè)層面所涉及到的風(fēng)險(xiǎn)又可細(xì)分為很多項(xiàng)。
陳傳表示，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理方案設(shè)計(jì)時(shí)，我們往往會借用書本上的一些一般性的風(fēng)險(xiǎn)管理框架或者其他項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，對于PPP項(xiàng)目而言，這樣做是很危險(xiǎn)的行為。因?yàn)椴粌H每一個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)都是獨(dú)特的，而且其風(fēng)險(xiǎn)識別也比我們想象中的要困難，有時(shí)可能會因?yàn)楹雎粤丝此茻o足輕重的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件，而造成巨大的損失，讓人措手不及。
風(fēng)險(xiǎn)評估過于依賴經(jīng)驗(yàn)
對于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評估主要有兩個(gè)路徑，一條是基于專家的經(jīng)驗(yàn)�！霸诤芏郟PP項(xiàng)目中，對可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估，常常是依靠具有豐富工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)專家的直覺判斷。因?yàn)閷?shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，專家們的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值很高，但這種途徑對風(fēng)險(xiǎn)的識別具有一定的主觀性，其準(zhǔn)確性和可靠性都存疑。”陳傳表示。
另一條對風(fēng)險(xiǎn)評估的路徑就是對數(shù)據(jù)進(jìn)行足夠的積累和分析。但遺憾的是，我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在數(shù)據(jù)積累上非常不足。陳傳舉例說，我國已經(jīng)建設(shè)了成百上千個(gè)現(xiàn)代醫(yī)院，但如果真正要憑借數(shù)據(jù)對一個(gè)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目工期延誤風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行發(fā)生概率和影響的量化，那是很困難的，因?yàn)槲覀儧]有這方面的足夠和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)作為支撐。在國內(nèi)大范圍推開PPP模式的情況下，我們要從現(xiàn)在開始有意識地進(jìn)行數(shù)據(jù)的積累，然后再通過先進(jìn)的分析方法來提高對未來項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化的水平。
關(guān)鍵在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是政府和社會資本關(guān)注的焦點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是通過項(xiàng)目公司和政府之間的項(xiàng)目合同達(dá)成的，目標(biāo)是將風(fēng)險(xiǎn)和對應(yīng)的回報(bào)進(jìn)行匹配。建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以使得項(xiàng)目整體更加物有所值。
陳傳表示，從理論上講，劃分政府和社會資本各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有很多原則，如更有控制力的一方、更具承受力的一方和獲益更多的一方應(yīng)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)等。在PPP項(xiàng)目中，若能很好地貫徹這些原則，理論上就可以有效解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題，但事實(shí)并非如此。
“一般而言，社會資本是在已經(jīng)確定了項(xiàng)目實(shí)施方案后的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，才真正介入到具體的PPP項(xiàng)目中。這時(shí)，多數(shù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)已從政府自身的角度預(yù)先進(jìn)行了初步分配，社會資本在風(fēng)險(xiǎn)分配當(dāng)中是相對被動的，而且談判能力不足。”陳傳表示。
另外，陳傳表示，即使在PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案中對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了合理的分配，這一風(fēng)險(xiǎn)分配框架能否得到很好的貫徹也是一個(gè)問題�！�PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配工具就是項(xiàng)目合同，如果在項(xiàng)目合同的擬定過程中，咨詢公司或法務(wù)人員沒有很好的轉(zhuǎn)化能力，即沒有通過回報(bào)機(jī)制、退出機(jī)制等一系列的合同條款去貫徹項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的框架，或者說沒有將風(fēng)險(xiǎn)分配框架轉(zhuǎn)換成適當(dāng)?shù)暮贤谋荆且矊⒆孭PP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性打折扣�！�
“在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不僅是對政府部門和社會資本的一次考驗(yàn)，也是對咨詢機(jī)構(gòu)和法務(wù)工作者的一次考驗(yàn)。”陳傳表示。
風(fēng)險(xiǎn)管理亦有風(fēng)險(xiǎn)
隨著PPP模式應(yīng)用的不斷推進(jìn)，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性漸顯，不暴露出問題則已，一旦暴露出風(fēng)險(xiǎn)問題，其對一個(gè)PPP項(xiàng)目的影響是巨大的。
陳傳介紹，BOT是PPP模式中很普遍的一個(gè)種類，我國很多地方的高速公路建設(shè)都采用這一模式。一條高速公路PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)主要基于對未來交通量的預(yù)估，但即便是雇傭頂尖的交通流預(yù)測機(jī)構(gòu)，其結(jié)果的準(zhǔn)確性也仍然難以保證。可以說，收費(fèi)公路市場需求是非常難評估的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。比如，在澳大利亞，就有幾條高速公路因市場需求的不確定性而面臨挑戰(zhàn)，其中，有一條高速公路預(yù)估每年有10萬輛車，而實(shí)際上只有2萬輛車，這使得高速公路還本付息出現(xiàn)了問題。
在我國PPP項(xiàng)目的實(shí)施中，也出現(xiàn)了類似的問題。上個(gè)世紀(jì)90年代，西部某省會城市通過PPP模式引入外國資本，建設(shè)了該市第六自來水廠B廠。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配方案時(shí)，市政府將“水需求量波動”這一風(fēng)險(xiǎn)劃為政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)之一。因?yàn)閺漠?dāng)時(shí)水需求的數(shù)據(jù)分析來看，該市對自來水的需求是穩(wěn)步提升的。但沒有想到，B廠建成后，因亞洲金融危機(jī)和該市工業(yè)鏈調(diào)整等因素，全市用水的需求量大幅下降。為了消耗新建的B廠每天生產(chǎn)的40萬噸水，市自來水公司只能讓生產(chǎn)能力23萬噸/每天的二廠和15萬噸/每天的五廠基本停產(chǎn)。當(dāng)時(shí)，該市自來水公司所收水費(fèi)的三分之二都用于支付B廠凈水采購費(fèi)用，以至于B廠投產(chǎn)后的第一年，自來水公司就由盈利轉(zhuǎn)為虧損1.5億元。
陳傳表示，這樣的案例在PPP項(xiàng)目中是很典型的，一個(gè)PPP項(xiàng)目即便按照原則合理分配了風(fēng)險(xiǎn)，仍可能因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識的不足，而承擔(dān)難以承受的損失。
從PPP項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段需要進(jìn)行的物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證，財(cái)務(wù)測算和實(shí)施方案編制，采購階段的項(xiàng)目采購文件/合同擬定和談判，實(shí)施階段的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、績效評價(jià)，一直到移交階段的性能測試和資產(chǎn)交割，每一個(gè)環(huán)節(jié)都涉及風(fēng)險(xiǎn)管理。政府以及社會資本已充分認(rèn)識到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，目前，財(cái)政部PPP中心已啟動有關(guān)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理的課題，并將就PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)管理專門出版相關(guān)書籍。
