上海作為我國改革開放的前沿，在PPP最主要的形式——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方面的實踐探索，已經(jīng)有20多年的歷史。其所積累的經(jīng)驗，對當(dāng)前我國各地正在如火如荼地推進(jìn)PPP，無疑有著重要的借鑒意義。
回顧
回溯歷史，上海城市建設(shè)管理領(lǐng)域PPP始于上世紀(jì)90年代，大致可分為三個階段：
起步探索階段（上世紀(jì)90年代）
從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內(nèi)環(huán)線高架道路、南北高架道路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實業(yè)集團(tuán)。
此階段上海PPP的特點為：首先，以TOT模式（移交——經(jīng)營——移交）為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權(quán)，即政府或政府授權(quán)部門直接與投資者簽訂特許權(quán)經(jīng)營合同；第三，一個項目一部政府規(guī)章，針對不同的PPP項目，上海市政府陸續(xù)出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》（1994年）等10項件專營管理辦法。
快速推進(jìn)階段（上世紀(jì)90年代末至2010年）
此階段上海PPP的特點是：第一，以BOT模式（建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓）為主；第二，采用公開競爭的方式選擇社會資本；第三，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，如出臺了《關(guān)于加快高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見》，從財稅政策、用地政策、收益機(jī)制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。
轉(zhuǎn)型升級探索階段（2011年至今）
上海市于2005年起開始研究地方性制度規(guī)范，制定的《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》于2010年底公布，以期促進(jìn)上海PPP模式轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的運營質(zhì)量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策影響，這個階段的PPP項目較少。
總體來看，上海市20多年在PPP方面的探索實踐，取得了較好的成績。一方面，通過創(chuàng)新融資方式，緩解了大規(guī)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，明顯加快了城市建設(shè)進(jìn)程。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務(wù)、環(huán)境等領(lǐng)域通過實施PPP模式引進(jìn)社會資金達(dá)500億元。
另一方面，通過市場競爭引進(jìn)專業(yè)力量，降低了運營成本，明顯提升了公共服務(wù)的能力和水平。PPP還催生了一批專業(yè)化市場主體，提升了相關(guān)行業(yè)的管理水平。如上海市竹園第一污水處理廠2011年以來各項出水指標(biāo)優(yōu)于考核標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)3年獲得上海市污染物超量削減補(bǔ)貼等。
問題
盡管成績斐然，但上海20多年P(guān)PP實踐中，也暴露出許多問題，值得關(guān)注。
第一，出現(xiàn)了部分PPP項目提前終止的情況。分析原因，主要有兩個，其一，技術(shù)不成熟、運營不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致項目終止；其二，則是因國家政策變動導(dǎo)致項目終止。筆者認(rèn)為，對于第二種情況，實際上是國家政策法規(guī)的改變，地方政府單方違約，對PPP的發(fā)展造成了負(fù)面影響。
第二，在部分PPP項目建設(shè)運營中，存在政府、企業(yè)違約的問題。其中，政府違約主要表現(xiàn)為政府部門不能及時按照協(xié)議給予補(bǔ)貼、兌現(xiàn)承諾等。造成政府違約的主要原因在于價格調(diào)整機(jī)制有待完善，即早期簽訂的PPP（特許經(jīng)營）協(xié)議一般采用“初始價格+物價指數(shù)變動”的調(diào)價方式，實際操作中受聽證、通貨膨脹指數(shù)多種因素制約，政府部門有時難以完全按照協(xié)議執(zhí)行。企業(yè)違約主要體現(xiàn)在，項目的設(shè)施建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建設(shè)工期滯后、建設(shè)費超概算等方面。筆者認(rèn)為，政企雙方出現(xiàn)違約的根本原因在于風(fēng)險分擔(dān)不合理，且缺乏合理的爭端解決機(jī)制。例如，過去簽訂的部分PPP合同中，爭端解決機(jī)制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面，對協(xié)商不成的分歧，則缺少有效解決的途徑和措施。
第三，PPP工作機(jī)制有待理順。具體分析看：首先，高效的PPP推進(jìn)機(jī)制應(yīng)是行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)招商簽約、綜合部門高效協(xié)調(diào)支撐履約、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供有效咨詢方案，但上海在PPP領(lǐng)域起步較早，這些工作機(jī)制還未完全建立；其次，成本規(guī)制與監(jiān)審制度尚未完全建立，對企業(yè)的人員工資、原材料、產(chǎn)品質(zhì)量（服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)）等缺少具體控制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致定價和調(diào)價缺少客觀依據(jù)；再次，成本變動與價格收費調(diào)整、財政補(bǔ)貼缺乏有效聯(lián)動機(jī)制，增加了社會資本投資收益的不確定性；最后，尚未形成監(jiān)管合力，目前PPP項目仍以政府監(jiān)管為主，政府外部專業(yè)監(jiān)管力量較為薄弱，公眾參與監(jiān)管缺乏有效機(jī)制，而且監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還不健全，已有的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有些也未得到嚴(yán)格實施。
第四，項目關(guān)鍵信息不全面。一是項目關(guān)鍵信息獲取難，如涉及到PPP項目投資的財政收入、政府負(fù)債、土地收入、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、市場監(jiān)管等，分散在政府各有關(guān)部門，PPP項目的實施機(jī)構(gòu)、招商機(jī)構(gòu)往往難以掌握全部信息，投資人和金融機(jī)構(gòu)更難獲得這些信息；二是項目信息披露不及時，如政府在提供存量債務(wù)、人員處置、定價壓力等信息，往往是滯后的，這對整個項目咨詢方案的設(shè)計造成了較大影響；地方政府信用評級信息缺乏，這導(dǎo)致社會資本在投資決策時，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏必要的投資依據(jù)。
第五，專業(yè)中介未得到有效利用。部分PPP合同事先沒有經(jīng)過深入推敲和完善，甚至個別合同只有幾頁紙，給項目運營留下隱患。缺乏PPP的統(tǒng)籌規(guī)劃、目錄管理和選擇標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性工作，項目是否實施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項目的運營績效缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和獎懲手段，不利于推動有關(guān)企業(yè)持續(xù)改善績效、優(yōu)勝劣汰。
第六，存量設(shè)施實施PPP障礙較多。目前，上海基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量存量資產(chǎn)，這其中有不少設(shè)施具備PPP可行性，但實際操作中存在三重障礙：一是在觀念認(rèn)識方面，相關(guān)部門習(xí)慣于由政府平臺推進(jìn)項目建設(shè)運營，認(rèn)為與融資平臺合作協(xié)調(diào)起來相對容易、有利于保障項目安全穩(wěn)定運營，還有的認(rèn)為過去有些民營企業(yè)建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施留下的麻煩至今還未解決，目前項目建設(shè)和運營“不差錢”，沒有必要再搞存量設(shè)施PPP；二是在人員處置方面，存量項目一般冗員較多，如果全部實行人員連同資產(chǎn)打包直接推向市場，有些項目可能難以讓社會投資者接受；三是存量項目實施PPP模式，其交易價格確定的依據(jù)缺乏。
反思
通過對上海20多年P(guān)PP的經(jīng)驗總結(jié)和問題的梳理分析，筆者認(rèn)為PPP成功實施離不開以下六大關(guān)鍵要素：
——離不開運作有效的實施機(jī)構(gòu)。實施機(jī)構(gòu)既是項目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時還是項目建設(shè)運營的監(jiān)管者。為此，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)做到：第一，要審慎發(fā)包，發(fā)包前應(yīng)充分論證、精心制定實施方案，為社會資本預(yù)留創(chuàng)新空間；第二，要有效監(jiān)管，項目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對PPP項目的投資、建設(shè)、運營、移交等進(jìn)行全過程監(jiān)管和處置；第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。
——離不開專業(yè)合格的經(jīng)營者。專業(yè)合格的經(jīng)營者是保障特許項目持續(xù)運營的關(guān)鍵。對社會資本及企業(yè)的選擇應(yīng)關(guān)注幾點：第一，需要專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商，即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽度高、專業(yè)服務(wù)業(yè)績良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等；第二，需要長期投資者，不同于一般
競爭性項目投資，PPP項目投資方應(yīng)主要是長期資本持有人（如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等），追求穩(wěn)定收益，風(fēng)險偏好較低。
——離不開必要的激勵約束機(jī)制。企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報（根據(jù)運營績效，國外PPP投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右）。同時，要建立必要的獎懲機(jī)制，實施機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行運營績效考核，對于指標(biāo)綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎勵，對于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。
——離不開有效的風(fēng)險分擔(dān)和爭議解決機(jī)制。PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險，如項目設(shè)計、建設(shè)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險等則由政府承擔(dān)。對于風(fēng)險分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式（聽證、仲裁、訴訟等），以促進(jìn)PPP項目持續(xù)健康運行。
——離不開專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財務(wù)等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。具體包括：首先，需要專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎(chǔ)等進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目；其次，需要中介機(jī)構(gòu)對項目的交易機(jī)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)、投資回報、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計，有利于政府找到合適社會資本；最后，需要中介機(jī)構(gòu)做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設(shè)、運營階段，促進(jìn)PPP項目的運作程序規(guī)范。
——離不開完善的政策法規(guī)保障。PPP的有效持續(xù)運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，以保障相關(guān)方誠信履約。
來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報
