2016-07-15 韓斌
7月8日，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)舉辦了“中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展論壇”。論壇上，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心韓斌副主任就PPP改革與公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新作了主旨發(fā)言�，F(xiàn)就發(fā)言內(nèi)容整理分享如下：
”
2013年黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó)全面深化改革的新征程，賦予了PPP新的生命力，將其提升到了前所未有的高度。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院工作部署，2013年底以來(lái)，財(cái)政部會(huì)同各有關(guān)部門(mén)深入推進(jìn)PPP改革，在凝聚共識(shí)、制度建設(shè)、項(xiàng)目示范、政策支持等方面多措并舉，努力探索和開(kāi)創(chuàng)符合我國(guó)實(shí)際的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式。經(jīng)過(guò)兩年多發(fā)展，各地掀起了PPP的新熱潮，PPP模式從概念、理念迅速走向?qū)嵺`，各地政府和各類社會(huì)資本積極響應(yīng)，一大批PPP項(xiàng)目簽約實(shí)施，落地投資規(guī)模超萬(wàn)億元，統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的PPP市場(chǎng)正在逐步形成，PPP已成為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。
作為PPP改革的參與者，我想借此機(jī)會(huì)和大家交流一下個(gè)人的一些認(rèn)識(shí)，主要有四點(diǎn)。
一、時(shí)代發(fā)展賦予PPP新的內(nèi)涵，重在推動(dòng)體制機(jī)制變革。
PPP源自于國(guó)外，從上世紀(jì)80年代起，英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家就開(kāi)始運(yùn)用，過(guò)去幾十年間，不少發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家都在基礎(chǔ)設(shè)施和更多公共服務(wù)領(lǐng)域探索運(yùn)用PPP模式。我國(guó)自80年代開(kāi)始，由外貿(mào)、住建、交通等部門(mén)在電力、水務(wù)、公路等領(lǐng)域嘗試EPC、BT、BOT等方式吸引民營(yíng)和國(guó)外資本參與，主要是為了解決政府投資資金不足，多數(shù)局限于項(xiàng)目建設(shè)，呈現(xiàn)規(guī)模小、分散推進(jìn)、缺乏系統(tǒng)制度安排等特點(diǎn)，沒(méi)有形成可持續(xù)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心精神是依法治國(guó)和發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。2013年底2014年初以來(lái)的這次PPP改革中，PPP不僅是“微觀層面的操作方式升級(jí)”，更被視為“宏觀層面的一次體制機(jī)制變革”。PPP作為一種創(chuàng)新的市場(chǎng)化公共產(chǎn)品服務(wù)供給和管理方式，主要通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化政府和市場(chǎng)資源配置，提高公共財(cái)政資源效率，增加公共服務(wù)供給和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏，是公共服務(wù)領(lǐng)域貫徹這兩大核心精神的體制機(jī)制變革。2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）對(duì)PPP的定義是：
在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。
這個(gè)定義反映了新時(shí)期PPP的新內(nèi)涵。一是充分競(jìng)爭(zhēng)、平等合作、誠(chéng)信守約。政府要打破地域和所有制歧視，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最有能力的社會(huì)資本進(jìn)行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量。二是風(fēng)險(xiǎn)與收益掛鉤。按照收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控的優(yōu)化原則，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分配管理架構(gòu)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方合力共擔(dān)。三是實(shí)現(xiàn)全生命周期管理。建立從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全生命周期一體化管理模式，充分利用供應(yīng)鏈管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給管理長(zhǎng)期系統(tǒng)整體優(yōu)化。四是建立以產(chǎn)出和績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向的付費(fèi)交易機(jī)制，把政府支出績(jī)效管理落到實(shí)處。五是全過(guò)程透明公開(kāi)管理，讓PPP項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，探索政府與社會(huì)利益相關(guān)方共治共管的互動(dòng)治理方式。
新時(shí)期新常態(tài)下的這次PPP改革，不僅在PPP推廣工作上更規(guī)范，明確了一系列標(biāo)準(zhǔn)、要求和流程；更系統(tǒng)，從中央到地方，從財(cái)政到各相關(guān)部門(mén)，從政府到市場(chǎng)，全方位協(xié)同；而且更注重深層次的體制機(jī)制改革，在宏觀層面，體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，在中觀層面，以財(cái)政體制改革為牽引，帶動(dòng)行政管理體制、投融資體制等改革，在微觀層面，實(shí)現(xiàn)物有所值。PPP作為公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化改革的重大體制機(jī)制變革和供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，正在推動(dòng)從“國(guó)家管理”向“國(guó)家治理”、從“政府供給”向“合作供給”、從“財(cái)政短期平衡”向“中長(zhǎng)期平衡”、從“單一投入”向“多元投入”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。
二、PPP市場(chǎng)擴(kuò)圍，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和應(yīng)用領(lǐng)域大幅拓展。
2014年以來(lái)的PPP改革，將PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制在之前使用者付費(fèi)為主的基礎(chǔ)上，增加了政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助（即使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)結(jié)合）兩種方式，更好地適應(yīng)了擴(kuò)大公共服務(wù)供給的需要。從當(dāng)前實(shí)踐看，采取后兩種付費(fèi)方式的PPP項(xiàng)目已超過(guò)全部項(xiàng)目一半以上，且呈現(xiàn)比例持續(xù)上升趨勢(shì)。
在應(yīng)用領(lǐng)域上，PPP項(xiàng)目由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會(huì)類和政府類拓展。國(guó)辦發(fā)42號(hào)文明確提出，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與，其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行�？梢�(jiàn)，新時(shí)期的PPP應(yīng)用很廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了過(guò)去傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施范圍。實(shí)踐中，各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都呈現(xiàn)出持續(xù)增加態(tài)勢(shì)。
國(guó)辦發(fā)42號(hào)專門(mén)提到了推廣運(yùn)用PPP模式時(shí)需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的一些領(lǐng)域。此次論壇主題也是圍繞特許經(jīng)營(yíng)。借此，我也談一下對(duì)特許經(jīng)營(yíng)以及PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系的理解。
所謂政府特許經(jīng)營(yíng)，顧名思義，是指政府將公共資源或公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可給社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，社會(huì)資本在政府監(jiān)管下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并在一定范圍內(nèi)承擔(dān)部分政府公共職能。所以，特許經(jīng)營(yíng)首先是一種行政許可行為，政府與社會(huì)資本之間是許可與被許可的關(guān)系，屬于行政法律關(guān)系；其次，特許經(jīng)營(yíng)是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入方式，把傳統(tǒng)上只能由政府或政府指定主體（比如國(guó)企）參與經(jīng)營(yíng)的特定公共服務(wù)領(lǐng)域（如市政公用設(shè)施），通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式打破壟斷，引入市場(chǎng)主體和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力，由此，特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的領(lǐng)域，只有確定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，才能明確界定特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍，防止擴(kuò)大化。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種公共資源，是政府授予社會(huì)資本在特定區(qū)域和一定時(shí)間內(nèi)提供公共服務(wù)的排他性權(quán)利，通常會(huì)附著著政府對(duì)最終用戶的收費(fèi)權(quán)以及周邊的商業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)。無(wú)論是收費(fèi)權(quán)還是商業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，都是政府讓渡給社會(huì)資本的一項(xiàng)有價(jià)值的公共資源。
從公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種形式，適用范圍限定在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的特定領(lǐng)域。國(guó)辦發(fā)42號(hào)文提出13個(gè)適用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域中有5個(gè)需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，言外之意是8個(gè)領(lǐng)域以及其他不需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域可以直接采用PPP模式。與此同時(shí)，還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的初級(jí)發(fā)展形態(tài)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，很多國(guó)家經(jīng)歷了從特許經(jīng)營(yíng)到更成熟PPP模式的發(fā)展歷程。特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)也有20多年的發(fā)展歷史，2014年以前基本以使用者付費(fèi)的方式吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在特定發(fā)展階段和環(huán)境下發(fā)揮了融資功能，但隨著國(guó)家的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，行政色彩濃重的特許經(jīng)營(yíng)方式將不能完全適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步的需要，強(qiáng)調(diào)平等合作的成熟PPP模式是大勢(shì)所趨。
三、統(tǒng)一市場(chǎng)和統(tǒng)籌管理是PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的要求。
我在前面已經(jīng)說(shuō)到，PPP新內(nèi)涵的重要內(nèi)容之一就是政府要打破地域和所有制歧視，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最有能力的社會(huì)資本進(jìn)行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量。對(duì)傳統(tǒng)投融資體制下政府直接投資經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)存在的行業(yè)、地域、部門(mén)等限制，PPP模式可以推動(dòng)體制機(jī)制改革予以破除，不僅有利于各類社會(huì)資本參與和擴(kuò)大公共服務(wù)供給，而且通過(guò)促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)充分競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化資源配置，提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量，同時(shí)為破解治理碎片化問(wèn)題提供系統(tǒng)解決方案。為此，國(guó)辦發(fā)42號(hào)文要求建立統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的PPP市場(chǎng)。
PPP項(xiàng)目，不論是采用政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼，還是使用者付費(fèi)方式，都應(yīng)按照PPP的統(tǒng)一規(guī)則來(lái)規(guī)范，由財(cái)政統(tǒng)籌管理。有觀點(diǎn)認(rèn)為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼需要財(cái)政出錢(qián)，可以讓財(cái)政管，而使用者付費(fèi)不用財(cái)政出錢(qián)，就可以分而治之。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)不科學(xué)也不可行。一是PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制由多種因素決定，不是簡(jiǎn)單按行業(yè)領(lǐng)域預(yù)設(shè)的，同一類項(xiàng)目在不同地區(qū)可能采用不同的回報(bào)機(jī)制，同一個(gè)項(xiàng)目在不同時(shí)間所適用的回報(bào)機(jī)制也會(huì)隨公共服務(wù)需求、市場(chǎng)環(huán)境和財(cái)力的變化而變化。如公路有的收費(fèi)、有的不收費(fèi)，有的過(guò)去收費(fèi)、現(xiàn)在不收費(fèi)。二是向使用者收費(fèi)是政府讓渡給社會(huì)資本的一項(xiàng)收費(fèi)權(quán)，屬于間接的政府收入，也是一項(xiàng)公共資源，這一點(diǎn)在之前談特許經(jīng)營(yíng)時(shí)已經(jīng)說(shuō)明，因此應(yīng)該由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌管理。三是使用者付費(fèi)項(xiàng)目仍存在或有或隱性的財(cái)政支出責(zé)任，同樣需要按照PPP的統(tǒng)一程序進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，單純按照價(jià)格調(diào)控的思路來(lái)管理，很難做好公眾利益與政府財(cái)力的平衡，更容易忽視后續(xù)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，不少特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目已經(jīng)從單一的使用者付費(fèi)方式轉(zhuǎn)向可行性缺口補(bǔ)助。
對(duì)政府而言，PPP是一種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，主要是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題，政府要把PPP項(xiàng)目的有償收費(fèi)權(quán)、政府支出責(zé)任、資產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益等公共財(cái)政資源統(tǒng)籌納入政府三年滾動(dòng)預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，從機(jī)制上保障社會(huì)資本長(zhǎng)期有信心投資公共服務(wù)。換句話說(shuō)，政府要把PPP項(xiàng)目支付機(jī)制與財(cái)政預(yù)算體制有效對(duì)接，建立一個(gè)規(guī)范、可預(yù)期的投資回報(bào)機(jī)制，積極推進(jìn)信用政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
目前，財(cái)政部正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)穩(wěn)步推進(jìn)PPP立法工作，為PPP規(guī)范有效運(yùn)行和建立統(tǒng)一市場(chǎng)提供法律保障。
四、政策協(xié)同、示范引領(lǐng)將助力更多PPP項(xiàng)目落地見(jiàn)效。
前面講到，2014年以來(lái)的PPP改革不同于以往的一個(gè)重要特點(diǎn)就是推廣工作更系統(tǒng)，不僅是國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部等三部門(mén)的通知，全面統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)前PPP工作，財(cái)政部還非常注重政策協(xié)調(diào)，一是聯(lián)合住建部、環(huán)保部、交通部、水利部等部門(mén)，共同出臺(tái)在市政公用的重點(diǎn)領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施意見(jiàn)，二是與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)財(cái)政和發(fā)改部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，確�！罢罱y(tǒng)一、政策協(xié)同”，三是聯(lián)合教育部、科技部等19部委共同開(kāi)展示范項(xiàng)目評(píng)選工作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部示范項(xiàng)目到全國(guó)示范項(xiàng)目的升級(jí)。同時(shí)，各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)。繼財(cái)政部設(shè)立PPP中心、推出PPP基金和獎(jiǎng)補(bǔ)政策，各地積極響應(yīng)，在制度建設(shè)、組織保障、政策支持和項(xiàng)目推進(jìn)上大膽創(chuàng)新和延伸，不少省設(shè)立了PPP基金，出臺(tái)了PPP獎(jiǎng)補(bǔ)政策，還搭建了推介平臺(tái)，提高了社會(huì)資本參與的積極性。
按照“又快又實(shí)”、“能進(jìn)能出”的原則，2014-2015年財(cái)政部先后推出兩批共232個(gè)PPP示范項(xiàng)目，建立跟蹤指導(dǎo)、對(duì)口聯(lián)系、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)行嵌入式、全流程管理，確保示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，真正成為“樣板”和“標(biāo)桿”。從已簽約落地的示范項(xiàng)目來(lái)看，PPP模式在引入市場(chǎng)機(jī)制、轉(zhuǎn)變管理方式、提升公共服務(wù)效率等方面的優(yōu)勢(shì)已開(kāi)始顯現(xiàn)。比如云南大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目，引入專業(yè)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體優(yōu)化和技術(shù)升級(jí)，不僅填補(bǔ)了財(cái)政資金缺口，而且節(jié)約投資6億元，縮短工期6個(gè)月，讓老百姓更快更好地享受到優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和公眾共贏。
按照國(guó)辦發(fā)42號(hào)文要求，財(cái)政部已經(jīng)建立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)PPP項(xiàng)目信息化管理，同時(shí)通過(guò)定期公開(kāi)披露機(jī)制，不斷提高透明度，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光下運(yùn)行。下周一，我們將通過(guò)PPP中心網(wǎng)站和道PPP微信公眾號(hào)發(fā)布截至6月30日的示范項(xiàng)目和全部項(xiàng)目庫(kù)最新數(shù)據(jù)和分析，敬請(qǐng)大家關(guān)注。
經(jīng)過(guò)兩年多的努力，相信2016年將不僅是PPP改革繼續(xù)深化發(fā)展的關(guān)鍵年，更是PPP項(xiàng)目迎來(lái)的“落地年”，并且有更多地PPP項(xiàng)目在未來(lái)落地生根、開(kāi)花結(jié)果。
各位與會(huì)代表，特別是中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)的成員，PPP改革不僅是我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)具體改革措施，同時(shí)也為社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理提供了機(jī)遇。財(cái)政部通過(guò)PPP操作指南和PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法對(duì)包括招標(biāo)等在內(nèi)的5種采購(gòu)方式予以了明確規(guī)范，在操作指南等文件中對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢工作也進(jìn)行了規(guī)范。相信這些能為大家開(kāi)展和拓展業(yè)務(wù)提供幫助，相信PPP的發(fā)展能為大家?guī)?lái)更多商機(jī)。
習(xí)總書(shū)記在建黨95周年大會(huì)上講到，歷史總是要前進(jìn)的，歷史從不等待一切猶豫者、觀望者、懈怠者、軟弱者。只有與歷史同步伐、與時(shí)代共命運(yùn)的人，才能贏得光明的未來(lái)。PPP是改革，是創(chuàng)新，是時(shí)代發(fā)展的必然要求。相信在政府和市場(chǎng)各界有識(shí)之士的共同努力下，PPP事業(yè)一定會(huì)開(kāi)辟新天地。
