為何寫《PPP模式交易結(jié)構(gòu)》一書 作者：余文恭
為貫徹黨的十八大三中全會關(guān)于〝允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參予城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營〞精神，自2014年起PPP項目的數(shù)量在中國就呈現(xiàn)爆炸式的增長，依據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫季報（2016年第二季度）的統(tǒng)計，累計入庫的儲備項目總共有9285個，反觀很早實行PPP模式的英國，近三十年推出的PPP項目也不超過千個，因此有人說我們兩年走完國外數(shù)十年的路，真不知道這句話的意思是贊美國內(nèi)的PPP發(fā)展已經(jīng)超越國外，還是我們還沒搞清楚什麼是PPP就拍著腦袋大干一番，從筆者親身參予PPP項目咨詢與評審的經(jīng)驗看來，我必須很誠實的說，其實很多項目是披著PPP羊皮的BT狼群，很多地方充斥著沒有靈魂的PPP項目。
為什麼處處可見假PPP項目？其實很多人是帶著傳統(tǒng)模式的思維在做PPP項目，分不清PPP模式是一種先投資后買賣的表外融資行為，很多政府無法放下自己高高在上的身份，缺乏以平等誠信的態(tài)度遵守合同精神，還有人以為PPP模式只要寫寫一方案兩報告(實施方案、財政承受能力報告與物有所值報告)就是在做PPP項目，這是對PPP很大的誤解。其實合作是PPP模式的核心思想，如何透過一系列的談判與磋商，發(fā)現(xiàn)彼此的需求進而建立合作關(guān)系，并藉由一系列的交易行為，最終達成政府買公共服務(wù)，投資人賣公共服務(wù)的雙贏目的。
PPP項目是由一系列的交易有機組成的一種模式，如何有策略、有條理、有系統(tǒng)的設(shè)計由多個交易關(guān)系所組成的交易結(jié)構(gòu)，進而合規(guī)的滿足交易各方的需求，避免渙散的、沒有步奏的、失焦的、錯誤的推進PPP項目，對PPP而言是極為重要的事情，PPP交易結(jié)構(gòu)貫穿了PPP項目的全過程，貫穿了一方案兩報告，整合了所有PPP項目參各方的目的，因此我們可以這麼說，掌握了PPP交易結(jié)構(gòu)，你就掌握了PPP的核心，因此希望就由本書的撰寫可以拋磚引玉，讓更多人了解PPP模式項目的頂層架構(gòu)，
第一章 PPP模式基本特征
一、PPP模式特征的正面表述
很多文獻試圖對PPP進行定義，但是我們發(fā)現(xiàn)不同的文獻所定義的PPP內(nèi)容差距很大，而且不管哪一種定義方式，都無法全面完整涵蓋PPP的范圍，這是因為當(dāng)初PPP概念提出的時后，是從公共服務(wù)管理角度所提出的一種理念，并不是依據(jù)法學(xué)方法，從法律概念的角度，嚴謹定義概念的核心與邊陲，再加上PPP這個概念還在不斷發(fā)展的階段，因此從學(xué)理上定義PPP是有一定的難度。
基于以上的理由，筆者不采用概念定義的方式來描述PPP，而采用特征的方式來描述PPP，所謂采用特征方式描述的意思就是說，只描述PPP概念的核心部分，而不描述PPP概念的邊陲部分，因此只要具體事實落在本文所描述的核心范圍內(nèi)，應(yīng)該就屬于PPP模式的范疇；至于對于邊陲部分的描述(例如BOO模式)，并不是不重要而是目前技術(shù)上界定有一定的的難度，因此這個部分的問題處理只能有賴于未來學(xué)術(shù)的持續(xù)發(fā)展與研究來解決。
由于PPP模式是一種合作模式，因此對于PPP模式的特征，本書以合作為核心，從幾個方面來展開描述，具體可以分為正面表述與負面表述，以下先從正面表述的方式討論：
(一)合作主體
PPP模式是政府主體與市場主體[1]合作的一種模式，為何強調(diào)是政府與市場主體合作？這必須從過去傳統(tǒng)模式中所發(fā)生的問題談起，所謂傳統(tǒng)模式是指由政府自己提供公共服務(wù)的一種模式，在過去傳統(tǒng)模式的實踐中，發(fā)生了公共服務(wù)效率不彰，政府債務(wù)越來越高的情形，為了改善這個問題，政府從市場引入好的管理、創(chuàng)意以及資金，由市場主體來幫政府提供公共服務(wù)，以解決過去傳統(tǒng)模式所發(fā)生的問題，這就是PPP模式為何強調(diào)是政府與市場主體(或稱社會資本)合作的原因�；谏鲜龅睦砟睿覀兛梢匝由斐鲆韵聨讉�角度來討論。
第一個角度，采取PPP模式后，政府與市場的界限有了改變，形成了〝國退民進〞的情形，也就是說政府不再像過去一樣，什麼事情都攬在自己身上做，政府只做自己擅長的事，而把市場擅長的事交給市場做，由于政府把很多事情都交給了市場，只留下了政府的核心任務(wù)[2]，因此政府卸下了很多不必要的負擔(dān)，讓合適的人做了合適的事情后，公共服務(wù)的效率因此得到了提升，因此我們說將〝大政府〞轉(zhuǎn)變?yōu)楱暔斝≌�，是推動PPP模式一個很重要的理念。
第二個角度，采取PPP模式后，政府的角色有了改變，從過去公共服務(wù)提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)的購買者與監(jiān)督者，因為在PPP模式中，提供服務(wù)是市場主體不是政府主體，很多PPP項目的政府方?jīng)]有清楚地認識到這點，依然以傳統(tǒng)模式的心態(tài)在做PPP項目，例如：在傳統(tǒng)模式中政府是項目的建設(shè)方，而在PPP模式中項目公司才是項目的建設(shè)方，但是很多政府方在PPP項目中堅持自己是項目的建設(shè)方，要求承包商應(yīng)聽從政府方的指揮，當(dāng)然這種操作方式和PPP的理念是相違背的，因此筆者建議政府方在PPP模式中應(yīng)該要學(xué)習(xí)著〝放手〞，管該管的事情，不該管的事情，讓項目公司享有一定的空間及并承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。
第三個角度，由于PPP模式強調(diào)政府與市場主體合作，不是政府與政府合作，因此區(qū)分誰是政府誰是市場主體，就成為很重要的事，在西方國家區(qū)分這件事并不十分困難，那是因為他們政府與市場的界限很清楚，誰是政府誰是市場主體很容易區(qū)分，但是國內(nèi)的情形是政府對于市場管制與涉入甚多，政府與市場的界限并不十分清楚，因此如何界定政府與市場主體，就成為國內(nèi)PPP制度中一個很特殊的環(huán)節(jié)。目前這些問題集中在國有企業(yè)與平臺公司，應(yīng)定位成政府方或是社會資本方？如果是政府方，不需要經(jīng)過采購程序，應(yīng)代表政府行使政府職能，履行政府方在PPP協(xié)議中的權(quán)利與義務(wù)，如果是社會資本方，需要經(jīng)過采購程序，經(jīng)一定的程序中標后組成項目公司，履行項目公司在PPP協(xié)議中的權(quán)利與義務(wù)，有關(guān)這方面的問題，我們會在后續(xù)的章節(jié)中展開說明。
(二)政府目的
政府采取PPP模式的目的，最主要就是購買社會資本所提供的公共服務(wù)，因此購買公共服務(wù)是政府采取PPP模式的一個首要目的，圍繞著這個目的可以區(qū)分為〝公共〞性質(zhì)、〝服務(wù)〞性質(zhì)及〝購買〞性質(zhì)三個環(huán)節(jié)來說明。
1. 公共性質(zhì)
首先，政府必須是購買〝公共服務(wù)〞才能采取PPP模式，如果政府采購非公共服務(wù)，例如純粹的地產(chǎn)項目，就不能采用PPP模式，雖然PPP模式強調(diào)以公共服務(wù)為核心，但是這并不代表整個服務(wù)內(nèi)容必須是公共服務(wù)才可以，目前政策上允許〝項目+物業(yè)〞模式，也就是項目中允許有一部分公共服務(wù)加上一部分的物業(yè)，通過物業(yè)的收益來補貼項目投資的支出，這種方式透過資源補貼減少政府財政預(yù)算的支出，但是操作上必須注意，公共服務(wù)才是主角，應(yīng)謹防出現(xiàn)〝小項目+大物業(yè)〞這種物業(yè)喧賓奪主的情況，〝項目+物業(yè)〞的具體操比較復(fù)雜，涉及到許多問題，本書會在后續(xù)章節(jié)深入分析。
由于PPP模式強調(diào)是服務(wù)的〝公共性〞，因此有些制度安排上會特別考慮公共服務(wù)的特殊需求，例如法規(guī)上規(guī)定當(dāng)項目公司發(fā)生無法提供公共服務(wù)的情形時，政府方可以以單方的公權(quán)力以及強制力，強制接管項目資產(chǎn)，并由政府方運營提供公共服務(wù)，使公共服務(wù)可以持續(xù)不中斷；或是公共服務(wù)的使用者收費價格，必須經(jīng)政府審議以及公聽會的程序確定，不是項目公司可以單方定價；或是項目資產(chǎn)性質(zhì)屬于公法上的公物，不能自由的流通、轉(zhuǎn)讓、處分等等；這些特殊的環(huán)節(jié)都充分凸顯出公共服務(wù)的特性。
2. 服務(wù)性質(zhì)
由于PPP模式是政府購買服務(wù)模式，所以政府購買的內(nèi)容是〝服務(wù)〞而不是買〝工程〞，政府付費時計算的是服務(wù)量，支付的是服務(wù)費，政府付費時不是計算工程量，不是支付工程款，因此服務(wù)是PPP的核心，PPP項目的重點在運營不是在建設(shè)，因為有了運營項目的全生命周期都交由項目公司操作，項目公司才能進行全項目的優(yōu)化，進而節(jié)省項目成本，建設(shè)只是提供服務(wù)的一個過程與環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管的重點在運營期不是在建設(shè)期，沒有運營期的項目、只有一點點運營內(nèi)容的項目，或是通過抽屜協(xié)議將運營反包給政府的項目，都是與PPP模式的精神相違背的。
推行PPP制度的目的是為了改善傳統(tǒng)模式提供服務(wù)效率不彰的情形，所以相關(guān)法規(guī)要求，PPP項目必須要通過物有所值論證，證明采取PPP模式服務(wù)效率改善了，項目才可以采用PPP模式；很多反對PPP模式的人，他們主張從PPP模式內(nèi)部收益率來看，PPP模式的融資成本比其他融資方式都來得高，反而給政府帶來更大的負擔(dān)，因此反對政府采用PPP模式，這種說法其實是有欠考慮的；實踐中PPP模式的全項目內(nèi)部收益率(一般是6%~8%)比起其他的融資工具(一般是3%~5%)確實比較高，但是你不能只看到了PPP模式中加的部分，也就是內(nèi)部收益率高于其他貸款利息的部份，還必須看到PPP模式中減的部分，也就是項目公司以市場化管理節(jié)省成本的部分，經(jīng)過一加一減后PPP模式總的成本只要低于傳統(tǒng)模式，PPP模式就值得采用。
3. 購買性質(zhì)
政府推動PPP的過程中是同時禁止繼續(xù)使用BT模式，為何要禁止BT模式？這是因為BT是一種表內(nèi)融資模式，承包商墊資施工竣工驗收合格后，承包商與政府之間就進入了類似借貸的債務(wù)關(guān)系；而PPP模式是一種表外模式，項目公司竣工驗收后，項目公司與政府間不會進入借貸的債務(wù)關(guān)系中。
為何PPP模式可以做到表外融資？這是因為PPP模式是先投資后買賣的一個過程，所謂先投資是指社會資本方投資成立項目公司的過程，而后買賣是指由政府付費和項目公司購買服務(wù)的過程；為何特別強調(diào)先投資后買賣？這是因為社會資本方投資并成立項目公司后，由項目公司向銀行貸款，政府對項目公司不控股，因此項目公司的債務(wù)不會合并到政府的財報中，而未來政府對項目公司購買服務(wù)，政府的付費條件基本上和服務(wù)的績效捆綁，不是和工程竣工驗收捆綁，因此即便工程竣工驗收后，政府與項目公司也不會進入債務(wù)關(guān)系，而是進入服務(wù)的買賣關(guān)系，因此不會出現(xiàn)BT模式表內(nèi)融資的情形，進而改善政府債務(wù)的情形。
(三)社會資本目的
PPP項目對于社會資本的意義和政府剛好相反，社會資本投資PPP目的的目的在于賣公共服務(wù)，因此賣公共服務(wù)是社會資本的核心目的，而我們之前說過PPP模式是先投資后買賣的過程，這個過程可以更細致的分解成兩個部份，第一、投資才能貸款：社會資本投資成立項目公司，才能由項目公司對銀行貸款，第二、買賣才能回報：項目公司通過提供公共服務(wù)收取服務(wù)費用，并獲得投資回報；以下就此兩部分展開說明：
1. 投資才能貸款
項目公司的融資方式，一般分為股權(quán)融資與債權(quán)融資，股權(quán)融資指的是社會資本對于項目公司的出資，債權(quán)融資指的是融資機構(gòu)對于項目公司的債務(wù)性貸款融資，而唯有這兩種融資方式能順利完成，項目才能推進；而從債權(quán)融資的角度，銀行貸款的基本條件，通常要求項目必須有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，銀行才有可能放款，因此確保項目現(xiàn)金流的穩(wěn)定，成了非常關(guān)鍵的問題，目前PPP項目中有關(guān)確�，F(xiàn)金流穩(wěn)定的保障性制度包括中長期的財政計劃、分層次的付費機制、上級的扣款制度等，本書會在后續(xù)的章節(jié)一一為各位介紹。
2. 社會資本的回報
有關(guān)于社會資本獲取回報的問題，我們第一要探討的是，PPP模式中社會資本所獲取的回報性質(zhì)是什麼？由于PPP模式的性質(zhì)具有投資與買賣的性質(zhì)，項目公司必須通過有效的管理節(jié)省成本與控制風(fēng)險，才有機會獲取回報，項目公司如果管理不善不但沒有收益還有可能虧錢，因此項目公司所獲取的回報的多寡取決于管理的情況，性質(zhì)上屬于不固定回報，也因為回報不固定才能激勵項目公司做好管理。相關(guān)PPP政策禁止項目中有固定回報、回購以及明股實債等固定收益變相融資的情形，其目的就是為了讓項目公司承擔(dān)項目管理的風(fēng)險與責(zé)任。
第二個要討論的問題是，討論回報時，我們必須同時考慮風(fēng)險承擔(dān)的問題，也就是說一個項目的投資風(fēng)險越高，投資回報也會跟著提高，投資風(fēng)險低，投資回報也相對較低，由于項目采用不固定回報所承擔(dān)的風(fēng)險，高于項目采用固定回報所承擔(dān)的風(fēng)險，因此PPP項目的回報一般要高于中長期的貸款利率，才能吸引社會資本投資。
(四)合作基礎(chǔ)
PPP項目中雙方當(dāng)事人的目的是相反而互補的，政府想買公共服務(wù)，社會資本方想賣公共服務(wù)，一個想買一個想賣，雙方就有機會成立交易并且履行，但是交易可以順利進行有個很重要的因素，就是雙方必須誠信，談好的事要能夠做到，如果沒有誠信，談好的事可以隨時不認帳，交易就很難進行下去，因此一般我門會透過合同來確保交易的效力，合同在這里有兩個功能，一個是雙方談好的事，可以留下記錄，也就是白紙黑字雙方不能耍賴，另一個讓雙方談好的事，可以賦予一個法律上的效果，誰要是不遵守可以透過一定的法律程序執(zhí)行，我們稱之為合同拘束力。
以合同作為PPP項目合作的基礎(chǔ)，我們有以下幾個問題要展開來說明：
1. 誠實信用原則
誠實信用原則是合同的帝王條款，不遵守誠實信用原則，合同就難以運作下去，由于PPP模式是以合同作為雙方的合作的基礎(chǔ)，因此合同能順利運作，才能確保PPP項目可以順利運作。其實在市場上交易，合同精神已經(jīng)深植人心，無需多言，但是對于政府而言，到市場上購買公共服務(wù)進行交易卻是一個很新的嘗試，過去政府采取傳統(tǒng)模式自己提供服務(wù)，都是單方的行政行為，也就是要怎麼做都是政府自己說了算，政府用自己的規(guī)則，做自己想做的事，如果政府反悔了不想做了，可以隨時終止，不需要特別對誰負責(zé)；但是現(xiàn)在采取PPP模式后，要以市場的規(guī)則，透過雙方談判以及交易行為，來換取服務(wù)；對政府而言，不再是政府自己想怎麼做就可以怎麼做，政府從高高在上的位置，變成了和社會資本平等的位置，另外基于行政一體原則，下屆政府也必須承接上屆政府的合同義務(wù)，不能不認賬，合同的內(nèi)容也是雙方共同確定的，不像是過去政府自己可以單方制定一個文件來規(guī)范一切，因此在PPP的領(lǐng)域，政府的心態(tài)必須做出調(diào)整，政府要成為市場上大家可以信賴的交易主體，就必須遵守市場的規(guī)則，例如：平等、誠信、合作…等原則，政府必須重視合同，必須知道合同的內(nèi)容有時后比政策、法律、法規(guī)還重要，只要合同的內(nèi)容沒有明顯的違規(guī)，當(dāng)事人所約定的合同內(nèi)容，就成為雙方交易的最高規(guī)范性文件。
2. PPP合同的性質(zhì)
合同有多種類型與性質(zhì)，PPP模式應(yīng)該選擇哪一種性質(zhì)的合同比較恰當(dāng)，也是很關(guān)鍵的問題，目前對于PPP合同的性質(zhì)存在幾種說法，有人主張是私法合同，有人主張為主張是行政合同，還有人主張是私法與行政的混合合同，筆者認為這三種性質(zhì)的合同，最不可行的是混合合同，因為這樣的主張不但不能解決問題，反而制造問題，如果混合合同的說法成立，則合同的哪一部份適用私法？哪一部份適用公法？必然使問題變得更為復(fù)雜；至于私法合同與行政合同哪一種合同性質(zhì)比較適合PPP合同，筆者認為私法合同比較適合我國目前的情況，最主要是因為：第一、我國目前對于行政訴訟的法律結(jié)構(gòu)不完整，只能民告官不能官告民，因此如果將合同定性為行政合同，當(dāng)項目公司違約時，將不利于政府通過訴訟程序進行救濟，第二、我國目前針對行政合同沒有專門的立法，因此有關(guān)行政合同有別于私法合同的特殊法理，并無相關(guān)法律法規(guī)可以適用。
3. PPP合同的調(diào)整
PPP合同是個長期合同，合作期間按照目前的法規(guī)規(guī)定，最長可以達到30年，如果要求合同當(dāng)事人要能預(yù)想未來合作期間可能發(fā)生的各種問題，并且在合同中預(yù)為約定，這是相當(dāng)困難的，因此在合作期間發(fā)生不可預(yù)見的情況，雙方如何透過協(xié)商談判來調(diào)整合同，或是依據(jù)情勢變更原則進行合同的調(diào)整，或是客觀條件變化太大，合同已經(jīng)沒有調(diào)整的空間，必須提前終止合同，這些問題都是值得進一步研究與討論的。
二、PPP模式特征的負面表述
財政部財務(wù)管理辦法第31條規(guī)定：〝【防范變相融資】各級部門應(yīng)加強監(jiān)管，切實防范財務(wù)風(fēng)險。（一）社會資本全資或是控股投資項目公司，要按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作。嚴禁通過固定回報承諾、回購安排、明股實債以及借助抽屜協(xié)議將項目運營返包政府等方式進行變相融資。（二）政府因按照PPP項目合同約定，在取得公共服務(wù)的同時立即進行足額支付。嚴禁采取延期支付方式變異為購買融資服務(wù)，嚴禁通過政府購買服務(wù)方式進行變相融資，規(guī)避財政承受能力論證和物有所值評價。（三）嚴禁地方政府融資平臺公司通過建設(shè)-租賃-移交等運作方式，將原有融資平臺建設(shè)項目包裝成PPP項目，直接與政府簽訂PPP合同，規(guī)避政府債務(wù)管理規(guī)定。〞辦法條文內(nèi)容將固定回報承諾、回購安排、明股實債、運營返包、延期支付、政府購買服務(wù)、融資平臺公司以BLT模式規(guī)避債務(wù)管理等七項事由列為變相融資事由，并且禁止將PPP模式包裝成變相融資模式。
筆者認為這個條文的內(nèi)容，有兩個問題值得深入討論，第一個問題是為何PPP模式禁止包裝成前述所列的七項事由？第二個問題是這七項禁止事由稱之為變相融資是否合理？茲分述如下：
(一)七項禁止事由的禁止原因
這七項事由禁止的原因，彼此之間并不相同，須分別討論：
1. 禁止固定回報
PPP模式中社會資本方必須通過有效率的管理節(jié)省成本分擔(dān)風(fēng)險，并以此獲得回報，所以社會資本方在PPP模式中的回報性質(zhì)應(yīng)該屬于不固定回報，也就是社會資本方可以獲取多少的回報，必須看社會資本方管理是否到位而定。而所謂禁止固定回報真正的含義是指對于社會資本方實際投資的金額或是實際花出的成本，禁止政府承諾在這個基礎(chǔ)上給予固定回報，因為政府如果做出固定回報的承諾，社會資本方就沒有動機做好管理，這個和PPP模式物有所值的理念是相違背的，因此規(guī)定禁止。
2. 禁止回購安排
禁止回購安排指的是禁止采用BT模式，也就是禁止政府回購項目資產(chǎn)，因為PPP模式政府買的是服務(wù)，政府不是買工程，因此希望通過社會資本方提供服務(wù)，由社會資本承擔(dān)運營管理及風(fēng)險責(zé)任，再加上如果社會資本方的項目運作范圍包括運營期，可以更有效率的對全項目生命周期進行優(yōu)化，進而達到節(jié)省成本、提高服務(wù)效率的目的。這里要特別討論的問題是，BOT項目合作期間到期，政府與社會資本在BOT協(xié)議中約定，社會資本移交項目資產(chǎn)給政府方后，政府應(yīng)支付一定的服務(wù)費用，請問這樣是否構(gòu)成回購？筆者認為這并不算回購，因為社會資本方在運營期提供服務(wù)，承擔(dān)風(fēng)險，政府于移交資產(chǎn)后所付的費用，不應(yīng)該視為只是購買資產(chǎn)，應(yīng)該認為也購買了服務(wù)。
3. 禁止明股實債
所謂禁止明股實債，是指政府對社會資本不能承諾，在合作期間內(nèi)購回社會資本對項目公司的股權(quán)，如果政府承諾在合作期間到期前買回股權(quán)，這就相當(dāng)于將社會資本方的借款包裝成投資，政府返還借款包裝成股權(quán)買回的法律關(guān)系。根據(jù)以上的說明，我們可以將禁止明股實債分成三個要件，第一、是將社會資本方對政府的借款包裝成投資，第二、是政府承諾以買回股權(quán)的方式，返回社會資本方的借款，第三、是政府承諾在合作期間未到期前買回股權(quán)，因此BOOT項目如果雙方約定合作期間到期時，政府以購買社會資本方全部股權(quán)，作為項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式，解釋上應(yīng)不再禁止之列。另外要特別說明的是，禁止明股實債，指的是禁止政府對社會資本承諾以買回股權(quán)的方式間接返還債務(wù)，但是并不禁止社會資本之間，或是社會資本與基金之間有明股實債的約定。
4. 禁止運營返包
所謂禁止運營返包，是指禁止政府與社會資本方在PPP協(xié)議之外，另外簽訂其他協(xié)議，將原本應(yīng)由項目公司承擔(dān)的運營服務(wù)，全部返包政府方承擔(dān)。禁止運營返包的原因主要是PPP模式的重點在運營不在工程，項目公司應(yīng)積極的承擔(dān)運營管理風(fēng)險，如果項目公司把運營返包給政府方，也就等于項目公司沒有承擔(dān)PPP模式中最核心也是最關(guān)鍵的的部份。
5. 禁止延期支付
所謂禁止延期支付，是指政府就應(yīng)該針對項目公司當(dāng)期所提供的服務(wù)，當(dāng)期支付服務(wù)費，不可以延期支付，這是因為如果允許政府延期支付，就相當(dāng)于政府除購買公共服務(wù)外，還購買了融資服務(wù)，這個和PPP政策的要求是相違背的。
7. 禁止融資平臺公司以BLT模式規(guī)避債務(wù)管理
所謂禁止融資平臺公司以建設(shè)-租賃-移交方式(即BLT模式)規(guī)避債務(wù)管理，是指由融資平臺公司墊資代建，再以租賃的方式將資產(chǎn)提供給政府使用，這種模式是一種融資租賃的形式，以下可以從幾個方面進一步討論，第一、這是以租賃方式包裝實質(zhì)的融資關(guān)系，由于PPP模式的重點是買服務(wù)不是買融資，因此規(guī)定禁止，第二、融資租賃是一種表外融資的模式，將債務(wù)放在融資平臺公司的財報，而不是放在政府的財報，容易規(guī)避政府的債務(wù)管理，第三、這個禁止事項是針對融資平臺公司，從規(guī)定內(nèi)容來看，針對其它社會資本方應(yīng)該不在禁止之列。
(二)七項禁止事由是否為變相融資
從上述的說明可知，這七項事由禁止的原因都不盡相，可以簡單歸納為；第一、項目公司應(yīng)承擔(dān)運營責(zé)任，第二、項目公司回報應(yīng)與管理及風(fēng)險掛鉤，第三、政府是買服務(wù)不是工程，第四、不得用其他的法律關(guān)系(明股實債、延期支付、政府購買服務(wù))包裝融資債務(wù)，第五、不得規(guī)避管理，這五個理由除了第四個理由可以稱為變相融資，其他理由稱為變相融資都有些牽強，因此筆者建議，討論PPP模式的特征可以分為正面表述與負面表述的方式，而這七項禁止事由應(yīng)該稱為負面表述比較恰當(dāng)。
