PPP在片區(qū)開發(fā)中的難點及處置方案
在近兩年的操作實踐中，PPP在緩解地方政府債務(wù)壓力和推動公共資源配置市場化改革方面日益凸顯出優(yōu)越性。十八屆三中全會明確強調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮作用。PPP的實施有助于發(fā)揮市場在資源配置中的作用，這在一定層面上響應(yīng)了國家供給側(cè)改革的呼聲。
在PPP項目實操中，其核心理念在于政府與社會資本“合作共贏，風(fēng)險共擔(dān)”，經(jīng)過兩年的發(fā)展，在單一項目中運用PPP模式已日漸成熟，至少是有據(jù)可依、有案例可參考，比如污水處理、城市生活垃圾處理、學(xué)校醫(yī)院、軌道交通等領(lǐng)域都有成功案例可供參考。從目前落地的PPP項目來看，很大一部分采取BOT模式，即“建設(shè)—運營—移交”，操作起來就是具體細(xì)節(jié)的落實，使之合法合規(guī)，且在財務(wù)上具備+可操作性即可。相較之下，在片區(qū)開發(fā)中運用PPP模式就要復(fù)雜得多，本文就其中兩個主要問題展開探討。
片區(qū)開發(fā)不同于PPP項目簡單疊加
單體項目項目單一，項目性質(zhì)明顯，回報方式也容易確定：不具備經(jīng)營性的項目采取政府付費、可用性付費；準(zhǔn)經(jīng)營性項目采用可行性缺口補助、政府購買服務(wù)；經(jīng)營性項目采用使用者付費、政府可行性缺口補助。
片區(qū)開發(fā)項目復(fù)雜得多，整個片區(qū)會涉及到公共道路建設(shè)、污水處理、棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊、電力設(shè)施、土地一級綜合整理等等，不同項目有不同的特性，面對不同的使用者，有的是基礎(chǔ)公共服務(wù)如道路；有的是具備經(jīng)營性項目如電力設(shè)施�；蛟S有人認(rèn)為片區(qū)中單個PPP項目按照單體PPP操作，逐個操作即可，那么無收益項目就很難實施。
例如，某片區(qū)開發(fā)中，整個園區(qū)需要鋪設(shè)道路80公里，按照每公里2000萬元的建設(shè)費用計算，總建設(shè)費用為160,000萬元。道路采用政府付費方式支付，回報基準(zhǔn)比例為8%，銀行貸款利率為5%，運營期限為30年，每年道路維護(hù)費用為1000萬元。按照
計算得出：每年財政運營補貼支出額第一年約為7000萬元，逐年增加，第三十年2.5億元。假設(shè)縣級市每年一般財政公共預(yù)算支出為15億元，根據(jù)“用于PPP項目支出，不得超過一般公共預(yù)算支出10%”的規(guī)定，該市每年用于PPP項目支出部分最多只有1.5億元。除去道路補貼，政府就無力再開展其他PPP項目。財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規(guī)定，政府財政支付包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。因此在片區(qū)開發(fā)中，簡單采取單個PPP項目疊加的方式可行性較差。
合法持續(xù)征得建設(shè)用地存在風(fēng)險
在財政部發(fā)布的《政府與社會資本合作模式操作指南（試行）》中指出，政策、法律風(fēng)險由政府承擔(dān)，運營、融資風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)。
相對于單體PPP項目，片區(qū)開發(fā)項目具有項目種類多、投資體量大、工期長等特點，風(fēng)險點可能存在于每一個單體項目全生命周期中的某一個階段，本文重點探討片區(qū)開發(fā)中土地持續(xù)取得的風(fēng)險問題。
在片區(qū)開發(fā)中，通常會涉及到土地一級整理，因為片區(qū)開發(fā)涉及的面積通常較大，土地開發(fā)中需要支付包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關(guān)的其他費用等開發(fā)費用。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，多數(shù)地方政府都面臨較大負(fù)債壓力，國家相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，政府不得舉債，因此很多地方政府不具備土地開發(fā)所需要的資金，一般情況下是將土地作為資源抵押給社會資本方，或?qū)⑼恋匚磥頀炫剖找孀鳛榈盅合蜚y行貸款，或?qū)⑼恋嘏c開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如道路、排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行捆綁開發(fā)。
根據(jù)2016年財綜4號文的規(guī)定，“儲備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲備前期開發(fā)，搭車進(jìn)行與儲備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！奔赐恋亻_發(fā)項目只能�？顚Ｓ茫坏糜糜谕恋鼐C合開發(fā)之外的支出。因此，地方政府在較大債務(wù)壓力之下能否持續(xù)有效地取得建設(shè)用地，是影響片區(qū)開發(fā)工程能否順利進(jìn)行的一個關(guān)鍵因素。
片區(qū)開發(fā)PPP處置方案
綜上，當(dāng)前片區(qū)開發(fā)中存在的兩個主要問題就是如何平衡片區(qū)與單體項目之間的收支關(guān)系，以及如何合法合規(guī)、持續(xù)取得片區(qū)開發(fā)中的建設(shè)用地。下面以一個新建工業(yè)園區(qū)為例，對這兩個問題做出解答。
首先，如何持續(xù)有效地取得建設(shè)土地？《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（下稱《土地儲備通知》）中表示，“土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決”，本規(guī)定對土地整理所需資金做出明確規(guī)定，但如果由國家核定的地方政府債券籌集的資金仍不能解決資金問題，該如何處理？
根據(jù)《土地儲備通知》的規(guī)定，地方政府可面向社會資本采購?fù)恋匾患壘C合整理供應(yīng)商，按照合同約定數(shù)額獲取報酬，但不得與土地使用出讓權(quán)收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或變相融資。
其次，對整個片區(qū)內(nèi)需要建設(shè)的項目進(jìn)行梳理，將能運用PPP模式和不能用PPP模式的項目區(qū)分開；將政府付費項目、準(zhǔn)經(jīng)營項目、經(jīng)營項目進(jìn)行區(qū)分。
第三，根據(jù)項目需求設(shè)定融資方式，可采取股權(quán)融資、銀行借貸、資產(chǎn)證券化等方式。其中股權(quán)融資降低了風(fēng)險，也降低了收益期望。相較于股權(quán)融資，銀行借貸增加了融資成本，同時也增加了收益期望。必要時可探索資產(chǎn)證券化（本文在此不做深入探討，后續(xù)將發(fā)文進(jìn)行專題分析），根據(jù)項目總體需求和綜合體內(nèi)項目平衡選擇融資方式。
第四，在對單個項目充分分析的基礎(chǔ)上，設(shè)定具體實施方式（BOT、BOOT、O&M等）、運作期限，將不同項目進(jìn)行組合打包，如在片區(qū)開發(fā)中打造依托火車站或機場建設(shè)的物流中心，因為物流中心具備經(jīng)營性，先建設(shè)服務(wù)于物流中心的道路，如果道路不是很長可將道路打包進(jìn)入物流中心配套工程。
第五，根據(jù)片區(qū)中項目的特點，可將項目進(jìn)行分期�？蓪⒉糠只鶎釉O(shè)施作為第一期，如自來水廠、部分道路、變電站等基礎(chǔ)性項目作為第一期。
作為減小地方政府債務(wù)壓力、通過引入社會資本提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供效率的改革措施，PPP模式雖然在片區(qū)開發(fā)中遇到一些難關(guān)，但是在現(xiàn)有規(guī)章和操作指南的基礎(chǔ)上大膽實踐并積累經(jīng)驗，就有望實現(xiàn)新的突破。
作者： 何饒
