2016年7月,住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合公布了《關(guān)于開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》,提出在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作,到2020年?duì)幦∨嘤?000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。該政策出臺(tái),必將帶來(lái)巨大的投資需求,PPP模式也將開(kāi)拓一個(gè)全新應(yīng)用領(lǐng)域,成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有力資金支持。
特色小鎮(zhèn)既可以是行政建制鎮(zhèn),也可以是有明確邊界的非鎮(zhèn)非區(qū)非園空間,或是一個(gè)聚落空間、集聚區(qū),隸屬于地方政府行政管轄范圍。而一般地方政府土地指標(biāo)少、基礎(chǔ)設(shè)施弱、財(cái)政能力有限,引入PPP模式發(fā)展特色小鎮(zhèn)成為最佳選擇。它是一種以特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目為合作載體,讓實(shí)力企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè),實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)目的,同時(shí)為參與社會(huì)資本帶來(lái)一定投資回報(bào)率的模式。其中它參與的項(xiàng)目主要適用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的開(kāi)發(fā),包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展及服務(wù)類項(xiàng)目。
特色小鎮(zhèn)發(fā)展PPP模式建議
(一)對(duì)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的企業(yè)而言,明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制及投資回報(bào)預(yù)期至關(guān)重要
明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。首先,明確項(xiàng)目合作主體。四大主體是政府授權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)或下屬公司;各類投資主體;金融機(jī)構(gòu)或其他投資人;咨詢?cè)O(shè)計(jì)、工程施工、招商運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次,明確職責(zé)分工。政府部門給予整體方向指導(dǎo)、行政便利支持和專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等;合作成立的SPV公司作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主,負(fù)責(zé)與政府簽訂PPP項(xiàng)目合同,進(jìn)行土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。
明確項(xiàng)目相關(guān)投資回報(bào)。PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè),決定了它需要在社會(huì)資本收益和公共利益之間尋求平衡,收益率大概只能達(dá)到10%。因此,建議參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會(huì)資本方一開(kāi)始就要降低收益預(yù)期,其次,明確項(xiàng)目收益及補(bǔ)償來(lái)源,主要包括開(kāi)發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償和特許經(jīng)營(yíng)收益。最后,要明確項(xiàng)目周期。一般PPP項(xiàng)目都有長(zhǎng)達(dá)10-30年的運(yùn)營(yíng)期,要靠后期運(yùn)營(yíng)的收益來(lái)彌補(bǔ)前期投資,因此,需要社會(huì)資本方具有強(qiáng)大的運(yùn)營(yíng)能力。
(二)對(duì)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的地方政府而言,建立PPP項(xiàng)目庫(kù)、制定和爭(zhēng)取相關(guān)的稅收、金融政策支持尤為關(guān)鍵
建立PPP項(xiàng)目資源庫(kù)。首先,明確入庫(kù)項(xiàng)目范圍,重點(diǎn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。其次,聘請(qǐng)專業(yè)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu),包裝特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目,向上申報(bào);然后邀請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)基于項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)方案、盈利補(bǔ)貼方案、經(jīng)營(yíng)年限等綜合條件,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選。再次,根據(jù)申報(bào)項(xiàng)目的性質(zhì)及成熟度,明確項(xiàng)目分類(儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)、執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)、示范項(xiàng)目庫(kù)),確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)序。最后,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理,及時(shí)有效掌握每個(gè)項(xiàng)目的詳細(xì)信息,有針對(duì)性的提供技術(shù)支持與專業(yè)指導(dǎo),同時(shí)建立針對(duì)進(jìn)度慢、效應(yīng)差的項(xiàng)目建立退出機(jī)制,形成良性機(jī)制循環(huán)。
制定PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策。目前,財(cái)政部已出臺(tái)一份《關(guān)于支持政府和社會(huì)資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》,主要涉及基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。因此,在針對(duì)社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目,政府也應(yīng)加快出臺(tái)針對(duì)不同類型的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段的專項(xiàng)支持扶持優(yōu)惠政策,以達(dá)到降低社會(huì)資本的投資成本。
加強(qiáng)PPP項(xiàng)目金融支持體系。目前,國(guó)家層面出臺(tái)的特色小鎮(zhèn)金融支持政策僅有中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。建議政府加強(qiáng)加緊出臺(tái)更多金融支持政策,建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的金融體系,如:擴(kuò)大商業(yè)銀行對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)貸款力度、對(duì)于進(jìn)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會(huì)資本進(jìn)行貸款貼息、大力在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目、直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益?zhèn)�、資產(chǎn)證券化進(jìn)行特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目融資等。
中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸支持的重點(diǎn)領(lǐng)域,以貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為優(yōu)先支持對(duì)象,統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模,保障融資需求。
表3
PPP項(xiàng)目包裝推介:在第三屆世界浙商大會(huì)開(kāi)幕式上,簽約重大項(xiàng)目60個(gè),其中有6個(gè)關(guān)于嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)的PPP項(xiàng)目,分別為巧克力主題街區(qū)項(xiàng)目、甜蜜小鎮(zhèn)酒店項(xiàng)目、民宿開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、婚慶商業(yè)風(fēng)情街區(qū)項(xiàng)目、咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、德國(guó)啤酒莊園項(xiàng)目。
多層金融體系保障。2016年,農(nóng)發(fā)行對(duì)巧克力甜蜜小鎮(zhèn)已投放項(xiàng)目貸款10億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目�？偼顿Y15億元的小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,已與農(nóng)發(fā)行對(duì)接融資10億元。同時(shí),總投資4.3億元的度假區(qū)環(huán)境綜合整治提升項(xiàng)目,融資3億元,目前正在與多家銀行政策比選中。
政府政策支持保障。嘉善縣出臺(tái)用地、資金、項(xiàng)目、改革、公共服務(wù)等五個(gè)方面的政策措施,對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)中新增建設(shè)用地,縣里優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及供地手續(xù),優(yōu)先確保重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo);部門資源方面,實(shí)行凡是符合小鎮(zhèn)定位的招商項(xiàng)目?jī)?yōu)先向小鎮(zhèn)集聚,基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人文環(huán)境等方面的資源優(yōu)先向小鎮(zhèn)傾斜,管理、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面專業(yè)人才優(yōu)先向小鎮(zhèn)配備的方針。
考慮到地方政府的財(cái)政能力,全國(guó)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過(guò)程中,未來(lái)資金約束仍然是最大瓶頸,而引入PPP模式是解決資金問(wèn)題的最佳選擇。通過(guò)PPP模式可以廣泛吸收社會(huì)資本,既可減輕政府負(fù)擔(dān),還可以拓寬融資渠道,實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。目前,PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用,要大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用,就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持,才能進(jìn)一步推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。
