什么是PPP項目?盡管國家各部委發(fā)布數(shù)百份PPP相關(guān)文件，但由于出發(fā)點不同，標(biāo)準(zhǔn)不同，每一個人眼中的PPP項目是各不相同的 ，甚至有時候大相徑庭。
2016年6月8日，財政部等20部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，該通知第一次公布了完整的PPP項目評審標(biāo)準(zhǔn)(下稱《評審標(biāo)準(zhǔn)》)。該標(biāo)準(zhǔn)一共15條，前九條是定性的否定標(biāo)準(zhǔn)，后六條是定量的肯定標(biāo)準(zhǔn)。筆者梳理此前PPP相關(guān)文件規(guī)定，得出認定我國PPP項目的如下十項標(biāo)準(zhǔn):
實施主體
問 ：PPP中的政府方一般由三方組成：授權(quán)機構(gòu)、實施機構(gòu)及出資代表。那么這三方分別是指誰呢？
《評審標(biāo)準(zhǔn)》第1條規(guī)定：國有企業(yè)或融資平臺公司，作為政府方簽署PPP項目合同的不作為備選項目。
而作為政府方與社會資本簽署ppp合同的就是ppp項目的實施機構(gòu)，也就是明確指出國有企業(yè)或融資平臺公司不能作為ppp項目的實施機構(gòu)。否定了發(fā)改投資[2014]2724號“行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)”的說法。
關(guān)于授權(quán)機構(gòu)，有以下相關(guān)文件
財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113 號），項目實施方案的第六部分監(jiān)管架構(gòu)：監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)
關(guān)于實施機構(gòu)，有以下相關(guān)文件
財政部和發(fā)改委的法規(guī)文件對實施機構(gòu)擔(dān)任主體的規(guī)定不一致。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》則規(guī)定縣級以上政府可以授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》是目前關(guān)于PPP項目實施機構(gòu)的法律效力最高的規(guī)定，其十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府，應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍�！卑凑胀ǔ＠斫猓�此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關(guān)單位。
按照財政部的規(guī)定，只有政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項目實施機構(gòu)。2014年11月財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作�！睋�(jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項目實施機構(gòu)：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門；三是政府指定的事業(yè)單位。
發(fā)改委則認為行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)也可以作為項目實施機構(gòu)。發(fā)改委于2014年12月發(fā)布《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定：“明確實施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作”。
《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》財綜[2014]96號第四條規(guī)定：“政府購買服務(wù)的主體（以下簡稱購買主體）是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位�！�
結(jié)合上述文件的內(nèi)容，可以總結(jié)出政府方的組成。
答：
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授權(quán)機構(gòu)：指縣級以上人民政府，只有在特許經(jīng)營中才是必須得有，政府購買服務(wù)中未強制要求。
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實施機構(gòu)：實施機構(gòu)指和社會資本簽訂PPP項目合同的政府方。無論是采用政府購買服務(wù)，還是特許經(jīng)營方式，PPP項目實施機構(gòu)只能是政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位三方中的其中一方。
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出資代表：融資平臺公司和行業(yè)運營公司可以作為PPP項目中政府方的出資代表。
實施范圍
問：PPP項目可以包括商業(yè)項目嗎？PPP項目用地可以是經(jīng)營性用地嗎？
《評審標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項目。這與此前規(guī)定是一致的。
《政府和社會資本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法�！�
按照第二批PPP示范項目申報通知財金[2015]57號規(guī)定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。
答：因此PPP項目的范圍只能是公益項目不包括商業(yè)項目，經(jīng)營性用地不宜作為PPP項目用地。
合作期限
問 ：PPP合作期多長？BT是PPP嗎?為什么？
PPP項目是政府和社會資本長期合作。合作期多長，其他文件并沒有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項目的財金[2015]57號及《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：
采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的，或者合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的 ，不作為備選項目。
PPP強調(diào)項目全生命周期。一個基建或公共服務(wù)項目，設(shè)計壽命通常在50年到100年。但考慮金融機構(gòu)融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)摹Ｄ壳�，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。
答：BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項目全生命周期強調(diào)的是運營。只有由社會資本負責(zé)項目運營，才能提高項目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項目都帶O（運營）。當(dāng)然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運營。因此，不帶運營的BT不是PPP。
也就是說真正的ppp項目都要帶O，就是運營環(huán)節(jié)。
融資方式
問 ： PPP模式是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，那么以固定回報、保底承諾、回購安排進行融資的項目是PPP嗎？
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條規(guī)定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報…”。
財金[2015]57號及《評審標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的將不被列入備選項目。
答：采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實則仍是地方政府借債融資，擴大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險共擔(dān)、績效評價等原則，因而不屬于PPP項目。
采購方式
問 ：PPP項目社會資本應(yīng)該如何選擇？
《政府采購法》中規(guī)定政府購買服務(wù)采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一采購來源、詢價五種采購方式。
《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進一步規(guī)定：增加了競爭性磋商的采購方式。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織……�！�
在司法實踐中，特許經(jīng)營項目未采用競爭性方式選擇投資人，往往認定合同無效。因此《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方的”不列為備選項目。
答：對于PPP項目，無論采用特許經(jīng)營還是政府購買服務(wù)，均應(yīng)采用競爭性方式選擇社會資本。
風(fēng)險共擔(dān)
問 ：在PPP模式下，政府和社會資本是什么關(guān)系？
財金[2014]113號第11條，規(guī)定PPP項目“在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險�！�
《評審標(biāo)準(zhǔn)》將“風(fēng)險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實現(xiàn)激勵相容”作為重要評審標(biāo)準(zhǔn)。
值得注意的是，政府可以承擔(dān)最低流量、最低供應(yīng)等風(fēng)險，保證社會資本不至于因不可預(yù)見原因明顯虧損。但與之對應(yīng)，PPP項目應(yīng)限制社會資本的高額收益作為對沖。
答：PPP項目是政府和社會資本之間類似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。
物有所值
問 ：政府為什么要推行PPP模式？
財金[2014]113號第八條規(guī)定：“財政部門應(yīng)對項目實施方案進行物有所值……經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式�！�
《PPP物有所值評價指引（試行）》規(guī)定現(xiàn)階段以物有所值定性評價為主，定量評價作為補充。而在《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定既要定性評價的也要定量評價�！�
從現(xiàn)行政府及國外經(jīng)驗來看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。目前物有所值評價分為定性評價和定量評價兩種類型，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中規(guī)定：
定性評價重點關(guān)注，項目采用政府和社會資本合作模式，與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。
定量評價主要通過，對政府和社會資本合作，項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。
可以看出兩種評價方式的目的都是為了讓政府獲得利益，以減少政府的采購支出成本。
答：物有所值評估是實施PPP項目的基本條件。
政府可承受
問 9：目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項目的補貼呢？
財金[2015]57號規(guī)定：示范項目“每一年度，全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%�！�
該規(guī)定明確了政府支出責(zé)任占年度公共預(yù)算支出比例的上限。
答： 只有通過財政承受能力論證，證明政府有支付能力時，才作為PPP項目�！对u審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按財政部相關(guān)規(guī)定開展……財政承受能力論證的”不作為備選項目。
相關(guān)手續(xù)完整
問 ：在準(zhǔn)備階段需要哪些手續(xù)？
《評審標(biāo)準(zhǔn)》特別強調(diào)符合城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項工作的，土地、環(huán)評等審批手續(xù)完備。
以上十項標(biāo)準(zhǔn)可以用一段話總結(jié)下：ppp項目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目（公益項目），由縣級以上人民政府授權(quán)，政府或者其職能部門或事業(yè)單位作為實施機構(gòu)，通過競爭性方式選擇社會資本，并與社會資本形成合作期限大于十年的，風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、合理回報的關(guān)系。需要滿足的條件：通過物有所值評價（在項目識別階段）、財政承受能力論證，符合城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項工作的，土地、環(huán)評等審批手續(xù)。
