案例回放
某采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受委托就某貨物項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，招標(biāo)文件規(guī)定：“供應(yīng)商須提供法定代表人授權(quán)書(shū)原件（實(shí)質(zhì)性條款），并編排在投標(biāo)文件第9項(xiàng)�！稑�(biāo)文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的順序排列，由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，責(zé)任由投標(biāo)人自己承擔(dān)�！痹擁�(xiàng)目采用綜合評(píng)分法。
至投標(biāo)截止時(shí)間，共6家供應(yīng)商投標(biāo)。但在資格性和符合性審查中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)A公司投標(biāo)文件中第9項(xiàng)法定代表人授權(quán)書(shū)為復(fù)印件而非原件，因此認(rèn)定A公司投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件要求，按無(wú)效標(biāo)處理。
其余5家通過(guò)資格性和符合性審查供應(yīng)商的投標(biāo)文件經(jīng)綜合評(píng)審后，B公司被推薦為預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商。
A公司向代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，稱其投標(biāo)文件中提交了法定代表人授權(quán)書(shū)原件，實(shí)質(zhì)性響應(yīng)了招標(biāo)文件的這一要求，不應(yīng)在資格性和符合性審查環(huán)節(jié)被判不合格。
代理機(jī)構(gòu)組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新查閱A公司投標(biāo)文件，果然在第22項(xiàng)中找到了其法定代表人授權(quán)書(shū)原件，認(rèn)為A公司投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)上響應(yīng)了招標(biāo)文件要求，應(yīng)通過(guò)資格性和符合性審查。但由于A公司報(bào)價(jià)最低，如果其投標(biāo)文件進(jìn)入綜合評(píng)審，另外5家供應(yīng)商的價(jià)格得分、評(píng)審總分，乃至最終排名也將發(fā)生變化，所以評(píng)標(biāo)委員會(huì)建議項(xiàng)目重新評(píng)審。代理機(jī)構(gòu)接受了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的上述意見(jiàn)。
重新評(píng)審后，A公司在6家供應(yīng)商中得分排名第一，并被推薦為預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商。
于是，代理機(jī)構(gòu)發(fā)布了更正公告，取消了B公司的中標(biāo)資格，更正A公司為中標(biāo)供應(yīng)商，同時(shí)向財(cái)政部門備案。
B公司得知后，立即向代理機(jī)構(gòu)提起質(zhì)疑，認(rèn)為未按招標(biāo)文件規(guī)定編排導(dǎo)致未能通過(guò)資格性和符合性審查的責(zé)任，應(yīng)由A公司自己承擔(dān)，且法定代表人授權(quán)書(shū)原件為實(shí)質(zhì)性條款，應(yīng)認(rèn)定其投標(biāo)文件未實(shí)質(zhì)性滿足招標(biāo)文件要求，應(yīng)按無(wú)效標(biāo)處理，原中標(biāo)結(jié)果有效。
在對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿后，B公司又向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提起了投訴，請(qǐng)求撤銷更正公告。
問(wèn)題引出
1.A公司投標(biāo)文件未按規(guī)定順序編排，是否應(yīng)通過(guò)資格性審查？
2.A公司實(shí)質(zhì)性材料“失而復(fù)得”后，是否應(yīng)啟動(dòng)重新評(píng)審程序？
專家點(diǎn)評(píng)
A公司投標(biāo)文件中實(shí)質(zhì)性響應(yīng)材料編排錯(cuò)誤被判無(wú)效標(biāo)，是否合理？
本案例中，招標(biāo)文件要求供應(yīng)商提供法定代表人授權(quán)書(shū)原件屬于實(shí)質(zhì)性條款，未提供法定代表人授權(quán)書(shū)原件的投標(biāo)文件應(yīng)按無(wú)效標(biāo)處理。這毫無(wú)疑問(wèn)，但問(wèn)題的關(guān)鍵是，該項(xiàng)目招標(biāo)文件又規(guī)定，“法定代表人授權(quán)書(shū)原件應(yīng)放在投標(biāo)文件第9項(xiàng)”，而這一條并不是實(shí)質(zhì)性條款。也就是說(shuō)，只要供應(yīng)商投標(biāo)文件中提交了法定代表人授權(quán)書(shū)原件，無(wú)論是否放在投標(biāo)文件第9項(xiàng)，都實(shí)質(zhì)上滿足了招標(biāo)文件要求。
所以，本案例中A公司雖沒(méi)有按規(guī)定在招標(biāo)文件第9項(xiàng)提供法定代表人授權(quán)書(shū)原件，但代理機(jī)構(gòu)在對(duì)A公司提起的質(zhì)疑進(jìn)行調(diào)查受理中，確實(shí)在其投標(biāo)文件第22項(xiàng)中找到了這一材料原件，滿足了招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求。
那么，A公司到底是否應(yīng)通過(guò)資格性審查，并進(jìn)入綜合評(píng)審呢？
在此，還應(yīng)考慮該項(xiàng)目招標(biāo)文件中另外的規(guī)定，即“……投標(biāo)文件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的順序排列，由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，責(zé)任由投標(biāo)人自己承擔(dān)”。
筆者認(rèn)為，招標(biāo)文件作為政府采購(gòu)項(xiàng)目的綱領(lǐng)性和核心性的法律文本，只要不違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。具體到本案例，項(xiàng)目招標(biāo)文件明確規(guī)定了投標(biāo)文件內(nèi)容的排列順序，及其編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的責(zé)任，這表明招標(biāo)文件的編制方預(yù)先考慮到了因編排混亂問(wèn)題而影響正常審查的情況，所以才作出如上防范性規(guī)定，是為了更好開(kāi)展這一項(xiàng)目采購(gòu)而設(shè)定的，有其合理性，且并不違反相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定。
所以，A公司雖然實(shí)質(zhì)上滿足了招標(biāo)文件要求，但由于投標(biāo)文件未按規(guī)定編排，導(dǎo)致評(píng)委會(huì)未能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性材料而并被判無(wú)效標(biāo)的后果，應(yīng)由A公司承擔(dān)。因此在資格性和符合性審查階段，評(píng)標(biāo)專家將A公司投標(biāo)文件按無(wú)效標(biāo)處理的做法并無(wú)不妥。
A公司實(shí)質(zhì)性響應(yīng)材料“失而復(fù)得”后，是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)重新評(píng)審程序？
《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2012]69號(hào)）規(guī)定：“參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程或者結(jié)果提出質(zhì)疑的，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)審委員會(huì)協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng)，并依據(jù)評(píng)審委員會(huì)出具的意見(jiàn)進(jìn)行答復(fù)�！本褪钦f(shuō)，如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為原評(píng)審意見(jiàn)有錯(cuò)誤，可以重新評(píng)審并出具意見(jiàn)。
本案例中，項(xiàng)目招標(biāo)文件明確規(guī)定法定代表人授權(quán)書(shū)原件要編排在投標(biāo)文件第9項(xiàng)，且“由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，責(zé)任由投標(biāo)人自己承擔(dān)”，這些規(guī)定都是為使采購(gòu)項(xiàng)目更好開(kāi)展而設(shè)定的，且不具有傾向性和歧視性，不存在違法違規(guī)情形，投標(biāo)各方應(yīng)嚴(yán)格遵守。
在該項(xiàng)目的資格性和符合性審查時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)遵守了招標(biāo)文件的上述規(guī)定，因此并無(wú)違法違規(guī)行為，即該項(xiàng)目最初的資格性審查和符合性審查不存在錯(cuò)誤，所以評(píng)審委員會(huì)不應(yīng)進(jìn)行重新評(píng)審。
因此，代理機(jī)構(gòu)對(duì)A公司的質(zhì)疑調(diào)查后作出的重新評(píng)審處理和做法是不符合法律法規(guī)規(guī)定的，B供應(yīng)商質(zhì)疑中提出A公司未按招標(biāo)文件編排造成的后果應(yīng)由其自己承擔(dān)，應(yīng)按無(wú)效標(biāo)處理并維持原評(píng)審結(jié)果、撤銷更正公告的訴求也是合理合規(guī)的。
根據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》第十七條第三項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)管部門應(yīng)做出“投訴事項(xiàng)成立，更正公告不符合法律規(guī)定”的處理決定。
如何避免供應(yīng)商因投標(biāo)文件編排錯(cuò)誤導(dǎo)致無(wú)效標(biāo)的情形發(fā)生？
治標(biāo)之策：將投標(biāo)文件編排要求在招標(biāo)文件廢標(biāo)款項(xiàng)中予以規(guī)定。
本案例中，如果認(rèn)定A公司不通過(guò)資格性和符合性審查，這樣的處理雖與法律法規(guī)和招標(biāo)文件不相抵觸，但從采購(gòu)人和采購(gòu)效益角度來(lái)說(shuō)，A公司確實(shí)滿足了招標(biāo)文件的要求，滿足該項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的需求，A公司參與，能有效增強(qiáng)該項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，甚至為采購(gòu)人帶來(lái)更好的選擇，僅僅因?yàn)橥稑?biāo)文件編排順序的問(wèn)題被判出局，確實(shí)可惜了。
那么今后招投標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)如何避免類似問(wèn)題的出現(xiàn)？
在此，筆者建議把招標(biāo)文件中“……由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，其責(zé)任應(yīng)當(dāng)由投標(biāo)人承擔(dān)”的條款予以刪除。如果因?yàn)轫?xiàng)目特殊需求，對(duì)投標(biāo)文件的編排順序確實(shí)有具體要求的，可以在招標(biāo)文件的廢標(biāo)條款中予以規(guī)定，即未按招標(biāo)文件要求的順序進(jìn)行編排的投標(biāo)文件，按無(wú)效投標(biāo)處理。這樣可以最大程度引起投標(biāo)人的重視和注意，有效防止此類情形發(fā)生。
治本之策：《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）修訂調(diào)整。
筆者認(rèn)為，本案中監(jiān)管部門根據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》第十七條第三項(xiàng)作出處理決定是權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)椤墩少?gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）并未對(duì)本案中的情形作出明確規(guī)定。因此筆者建議，此次《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）修訂，能對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)的新問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。
法規(guī)鏈接
《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2012]69號(hào)）
參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程或者結(jié)果提出質(zhì)疑的，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)審委員會(huì)協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng)，并依據(jù)評(píng)審委員會(huì)出具的意見(jiàn)進(jìn)行答復(fù)。
《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）
第十七條 財(cái)政部門經(jīng)審查，對(duì)投訴事項(xiàng)分別作出下列處理決定：
�。ㄒ唬┩对V人撤回投訴的，終止投訴處理；
（二）投訴缺乏事實(shí)依據(jù)的，駁回投訴；
�。ㄈ┩对V事項(xiàng)經(jīng)查證屬實(shí)的，分別按照本辦法有關(guān)規(guī)定處理。
