安徽省公共資源交易監(jiān)督管理辦公室：
根據(jù)貴辦2018年7月23日來函要求，為向貴辦認真負責的提供關于招投標有關工作意見建議，我協(xié)會及時召開了會長碰頭（電話）會議，向擔負監(jiān)管職責和服務職責的會員單位發(fā)出了通知，提出了明確要求，組織召開了由部分企業(yè)會員單位董事長、總經(jīng)理參加的座談會，直接聽取了投標企業(yè)、中介機構等市場主體意見。根據(jù)座談會議和各會員單位上報的意見建議，經(jīng)梳理匯總，現(xiàn)將招標投標有關工作情況及招投標領域改革和修法建議綜合報告如下。
我協(xié)會各會員單位一致認為，近年來，在省委省政府的正確領導下，省公管辦立足安徽省情，圍繞“放管服”改革，著力推進我省公共資源交易事業(yè)發(fā)展，做出了驕人的業(yè)績，許多工作走在了全國同行業(yè)前列。為我省現(xiàn)代化五大美好安徽建設做出重了要貢獻，為全國招投標法律法規(guī)建設、深化管理體制機制改革，創(chuàng)造了許多新經(jīng)驗。這些重要貢獻和新經(jīng)驗，對于我省公共資源交易事業(yè)的發(fā)展，彌足珍貴，需要進一步發(fā)揚光大。
現(xiàn)就來函要求“著重第二、第三條有關問題形成書面意見”做重點表述。
一、存在的突出問題
（一）招投標制度的適用范圍和必須招標范圍是否存在問題？招投標制度功能是否有效發(fā)揮？
非國有投資的建設工程項目必須招標金額標準未能確定，《必須招標的工程項目規(guī)定》規(guī)定，不屬于該規(guī)定第二條、第三條規(guī)定（國有資金和國際組織資金）情形的大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的，具體范圍由國務院發(fā)展改革部門會同國務院有關部門按照確有必要、嚴格限定的原則制訂，報國務院批準。目前我省人防工程依然要求必須招標，給建設單位帶來了一定壓力。招標代理機構選擇上，《招標投標法》規(guī)定由招標人自主選擇，不得干涉，但有些項目的招標代理服務費用較高，因達到必須招標規(guī)模而進行招標，與法律規(guī)定存在沖突。
（二）招標環(huán)節(jié)存在哪些問題？招標人權利行使和責任承擔上是否存在問題？目前的招標方式是否符合經(jīng)濟發(fā)展需要？
招標環(huán)節(jié)：在項目審批等前期工作上，經(jīng)常出現(xiàn)因審批手續(xù)不全而組織招標，導致施工許可制度難以落實的情況。
招標人權責方面：一是過多強調權利，淡化或回避義務，重招標、輕管理，重標前、輕標后。二是巧立名目，以時間緊、任務急等為借口，將工程定義為“搶險工程”、“應急工程”等指令性項目，打著集體決策的幌子規(guī)避招標。三是肢解工程，化整為零，或只對項目的部分工程，如主體工程進行招標，附屬工程則直接發(fā)包。四是有些招標人以招標投標制度不熟悉為由，同時也為了減少政治風險，一味將招標投標事務全權交給公共資源交易部門，不擔當不作為，樂于當甩手掌柜。
招標方式：目前僅公開招標和邀請招標兩種，邀請招標適用條件嚴格，政府性投資項目即便滿足條件，招標人為了避免瓜田李下也更傾向于公開招標。而公開招標面向全國，在建筑業(yè)市場競爭愈發(fā)激烈的情況下，小微企業(yè)很難競爭一定份額。需要探討新的招標方式方法，扶持小微企業(yè)快速發(fā)展。
（三）投標環(huán)節(jié)存在哪些問題？
主要在電子招標系統(tǒng)運用過程中，CA證書尚未互認共享，加大了投標人財務、人力等綜合成本。
（四）評標、中標環(huán)節(jié)存在哪些問題？評標委員會定位，以及評標專家和專家?guī)旃芾矸矫媸欠翊嬖趩栴}？評標辦法是否存在問題？
評標環(huán)節(jié)：因評標專家入庫審核不嚴，有些評標專家不熟悉招標投標有關法律法規(guī)或不具備相關技術水平，專家水平參差不齊，存在為了評標費而評標的狀況，故意拖延時間以增加評標費的情況時有發(fā)生，但難以固定證據(jù)予以懲戒。
評標委員會定位：應當回歸以招標人代表為核心，評標專家提供技術、經(jīng)濟技術咨詢和支撐的模式。目前評標委員會逐漸發(fā)展為招標投標的決定性因素，不僅廉政風險增大，也成了招標人免責的擋箭牌。
評標辦法：目前僅綜合評分法和有效低價法，其中綜合評分法容易摻雜招標人主觀意愿，排斥潛在投標人，增加權力尋租滋生腐敗風險。同時，綜合評分法難以讓所有潛在投標人認同合理，容易產(chǎn)生投訴或者信訪。招標人為了減少信訪處理和廉政風險，通常更傾向于有效低價法，又導致了市場競爭進入惡性循環(huán)，價格越壓越低，間接影響工程質量。
（五）標后履約環(huán)節(jié)存在哪些向題?
一是建設單位監(jiān)管主體責任履行不到位，對于施工單位的違約違規(guī)現(xiàn)象視而不見，監(jiān)管力量薄弱。二是合同主體雙方履行合同的意識不強，缺乏依法履約的現(xiàn)象。三是中標單位投標承諾的項目管理人員不到位，工期滯后現(xiàn)象層出不窮；外地企業(yè)中標本地人施工的現(xiàn)象屢禁不止，層層轉包造成工程質量難以保證。四是履約監(jiān)管未形成合力，綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管上形式多于實質，“兩張皮”現(xiàn)象未得到根本性解決。五是建設工程項目存在施工許可制度不落實，IFA考勤系統(tǒng)缺位的情況。
（六）招標投標程序、時限存在哪些問題?
各會員單位未提出問題。
（七）電子招標在推進上存在哪些問題?
主要為CA認證互認問題，以及不同區(qū)域電子評標系統(tǒng)軟件開發(fā)商之間技術壁壘和兼容性沒有得到有效解決，電子招標資源、信息共享不夠，一定程度造成電子招標系統(tǒng)重復建設，且異地評標專家熟悉不同系統(tǒng)需要時間，影響效率。
（八）招標人、投標人、招標代理機構等招標投標市場各參與方在權責明晰、作用發(fā)揮、規(guī)范管理等方面是否存在問題?
招標人存在的問題：一是在發(fā)布招標公告、制定招標文件和評標辦法時，隨意縮短信息發(fā)布時間，造成潛在投標人獲知信息的不平等或在招標文件、評標辦法中制定傾向性條款，以此排斥潛在投標人；二是對法律、法規(guī)理解不夠，缺乏招投標經(jīng)驗，制定的招標文件評標辦法不夠科學合理； 三是有些招標投標管理人員，缺乏對法律、法規(guī)的學習或礙于情分面子或收受他人好處，在管理招投標程序、審查招標文件、評標辦法時睜一只眼閉一只眼，縱容違反法律、法規(guī)的條款存在；四是通過提高投標報名條件，有針對性地設置報名條件，為某些投標人“量身定制”資格預審條件來限制、排斥其他潛在的投標人；五是肢解工程分段實施，減少工程量規(guī)避招標，甚至設置障礙排斥他人。
投標人存在的問題：一是近幾年來建筑業(yè)企業(yè)數(shù)量猛增，僧多粥少的現(xiàn)象更加嚴重，市場競爭日趨激烈，個別建筑企業(yè)為了生存不惜采用不正當手段進行競爭，嚴重影響了招投標的公正性； 二是一些投標單位為迎合招標單位利益與招標單位串通壓低標底或攔標價，不惜以低于成本價中標；三是一些投標單位在投標活動中弄虛作假、騙取中標；四是一些投標單位假借資質參與競爭；五是一些投標單位轉包工程獲取利潤；六是一些投標單位簽訂合同偷梁換柱。
招標代理機構存在的問題：一是招標代理機構的性質和地位不清，缺乏獨立性；二是招標代理機構執(zhí)業(yè)行為缺乏誠實信用；三是有些地方招標代理機構控制整個項目的能量越來越大，而且直接召集眾多企業(yè)進行串通投標的現(xiàn)象日益嚴重；四是一些招標代理機構執(zhí)業(yè)人員缺乏綜合素質；五是招標代理機構的收費隨意性大，出借資質現(xiàn)象較為普遍。
（九）招標投標行政管理體制是否存在問題?部門職責是否清晰合理?協(xié)調機制能否發(fā)揮作用?
地方上省市縣三級管理體制不順暢，省級層面多頭管理，既增加了管理成本，又降低了管理效率，急需要改革改變，順應招投標工作發(fā)展的需要。
國有企業(yè)資金招標項目缺乏有效監(jiān)督，存在法律空白，以“池州市福康路延伸段及升金湖路燈安裝工程項目”為例，資金來源為池州市城市建設投資有限公司，招標人為池州市重點工程辦公室，主要標的物為路燈燈具采購及安裝，該項目按政府采購流程組織公開招標。在投訴階段，建設主管部門認為該項目是采購項目，不在其監(jiān)管范圍內(nèi)，財政部門認為該項目不是財政性資金，不在其監(jiān)管范圍內(nèi)，出現(xiàn)無人監(jiān)管的困局。
部門職責不清晰不合理：標后管理方面，地方政府及住建、水利、交通等行業(yè)主管部門，均認為公共資源交易監(jiān)管部門是標后管理主體，工程的質量、進度等各類問題均歸結為履約問題，均應由公共資源交易監(jiān)管部門為主處理，行業(yè)主管部門不愿發(fā)揮應有作用，逃避監(jiān)管職責，眾多建設單位將合同履約中出現(xiàn)的問題一律推給公共資源交易監(jiān)管部門處理，但公共資源交易監(jiān)管部門不具備標后監(jiān)管的主體資格、人員力量和專業(yè)水平，使得公共資源交易監(jiān)管部門疲于應對。
協(xié)調機制的作用不能有效發(fā)揮：雖然地放成立了以聯(lián)席會議為特征的決策協(xié)調機構，但部門利益思想始終存在。主要表現(xiàn)為，監(jiān)督方面的責任大多推給公共資源交易監(jiān)管部門，聯(lián)合檢查時其他部門只充當助手，檢查中發(fā)現(xiàn)的問題的還是由公共資源交易監(jiān)管部門處理，日常監(jiān)管幾乎完全依賴公共資源交易監(jiān)管部門。協(xié)調各部門在處理招標投標質疑和投訴活動方面，文來文往耗時過多，影響高效優(yōu)質。
（十）招標投標領域政府職能定位存在哪些問題?是否存在政府管得過多，或不作為、亂作為等問題?
市場的事交給市場辦的思想觀念未很好樹立，存在以政府會議紀要形式?jīng)Q定政府采購方式情況，行政權力介入干預的情形不同程度存在，影響了市場活力。
（十一）招標投標活動監(jiān)管、執(zhí)法方面存在哪些問題?投訴處理機制存在哪些問題？
招標投標活動綜合監(jiān)管、執(zhí)法問題突出，綜合監(jiān)管部門無法可依，只能組織各行業(yè)部門對各行業(yè)領域招標投標活動進行監(jiān)管，無行政處罰權限，管理手段和打擊招投標領域違法行為不夠有力。
投訴受理機制存在問題：一是投訴渠道多，受理機關難辨真?zhèn)�；二是投訴的事實不夠清晰，舉證不夠充分；三是投訴成本低，猜測性的投訴和質疑多，依法不予受理又被指責不作為，影響部門形象；四是不按照正常的投訴渠道或程序進行投訴，往往投訴人因舉證不充分或完全猜測性投訴導致投訴不予受理后，以信訪或紀委舉報代替投訴，信訪及紀檢部門通常也只是交辦而不是親自處理，客觀上不利于投訴受理機制的運行。
（十二）招標投標法律責任的規(guī)定是否存在問題?
招標投標法對違法行為的經(jīng)濟處罰太低，滯后于經(jīng)濟發(fā)展變化，難以發(fā)揮震懾作用。因目前沒有健全的招標投標信用信息平臺，故對3年內(nèi)2次以上串通投標處以取消1年至2年投標資格的處理措施沒有可操作性。
（十三）招標投標領域信用體系建設以及信用信息的收集和應用是否存在問題?
招標投標信用體系建設各地推進不同步，信用體系以負面信息為主，實施正面激勵不足。信用體系建設工作推進越快的地區(qū)，企業(yè)在市場競爭中越是不利。以安徽省建設工程信息網(wǎng)企業(yè)評分為例，企業(yè)承建項目越多，經(jīng)營時間越長，結果評分越低。
信用信息收集碎片化。第三方征信機構出具的征信報告包含訴訟案件記錄，在施工企業(yè)訴訟案件記錄中，常出現(xiàn)施工企業(yè)與實際施工人因經(jīng)濟糾紛產(chǎn)生民事訴訟，或因意外傷害使得施工企業(yè)與實際施工人成為共同被告，法院也認定涉案項目有轉包、借用資質等情況。但第三方征信機構依然給予AAA信用評價，法院也未將審理中發(fā)現(xiàn)的違法情況向建設行政主管部門反饋或是法院向建設行政主管部門反饋后未予以行政處罰。
（十四）招標投標領域信息公開是否符合社會期待?
公共資源信息公開領域，各有關規(guī)定均是針對依法必須招標的項目，目前工程建設領域依法必須招標的規(guī)模標準已經(jīng)提高，建議按照“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，拓寬公開范圍。
（十五）招標投標市場環(huán)境存在哪些問題?是否存在地方保護等有悖公平競爭的問題?
目前招標投標市場呈現(xiàn)供大于求的情形，《招標投標法》立法時，建筑企業(yè)沒有現(xiàn)在的龐大規(guī)模，對公平競爭提出全國性要求，可以防止地方性壟斷，禁止地方保護是有其必要性的。但招標投標法實施18年以來，建筑行業(yè)高速發(fā)展，建筑企業(yè)如雨后春筍，立法時的公平競爭理念已經(jīng)不適應目前的市場環(huán)境，廣義的公平公正理念現(xiàn)實意義已經(jīng)淡化，地方保護客觀上已經(jīng)不妨礙招投標的充分競爭性。且地方保護主義的追究機制并不成熟，地方領導想方設法把稅收留在本地，導致地方保護主義在全國普遍存在且難以遏制并追究責任。導致市場開放程度高的地區(qū)，企業(yè)生存困難，怨聲載道。
另一方面，事實上小微企業(yè)很少參與外省工程建設，原因是資質不高，只能做中小型項目，其利潤難以驅動小微企業(yè)異地施工，小微企業(yè)為了生存借用資質，客觀上加劇了圍標串標和掛靠行為的發(fā)生。在這樣的市場環(huán)境下，如大膽改革，推翻固有理念，改革施工資質等級承攬業(yè)務的行政范圍，將二級、三級資質的施工資質本地化。
（十六）部門之間、部門與地方之間、各地之間招標投標法規(guī)政策是否存在不一致、不協(xié)調情況?
地方出臺的法律法規(guī)政策存在差異性，特別是對外來企業(yè)入駐，限制性的規(guī)定較為突出。部門之間的法律法規(guī)政策，因針對不同領域為側重點，也存在著對上位法理解的差異和執(zhí)行中的不協(xié)調。
（十七）招標投標與政府采購規(guī)則之間銜接是否存在問題?招標投標法與其他法律法規(guī)之間銜接是否存在問題?
將工程建設項目以政府采購方式招標的情況仍然存在。
（十八）招投標行業(yè)自律方面是否存在問題?行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用方面是否存在問題?
一是行業(yè)自律比較淡化，完全靠政府和監(jiān)管部門的引導；二是因為各地招投標行業(yè)管理體制、運行機制和監(jiān)管模式都不盡相同，也未能在全行業(yè)形成有效的自律規(guī)范；三是行業(yè)自律缺乏國家和省級頂層設計指導，市縣兩級行業(yè)自律沒有依據(jù)；四是行業(yè)協(xié)會分散，行業(yè)協(xié)會在推進各地招投標事業(yè)發(fā)展過程中受到管理體制的制約，作用發(fā)揮不明顯；五是行業(yè)協(xié)會去行政化后發(fā)展方向不明確，立會辦會舉步維艱；六是協(xié)會的權威性得不到行業(yè)認可和重視。
（十九）招投標制度在發(fā)揮支持技術創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、小微企業(yè)等政策功能方面存在哪些問題?
招標投標制度在支持技術創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保方面沒有可行的指導意見，缺乏可操作性。《安徽省人民政府辦公廳關于推進工程建設管理改革促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》提出“改革以價格為決定因素的招標和采購管理模式，實施技術、質量、服務、品牌、價格、信用等多種因素的綜合評價，實現(xiàn)由“拼價格”向“拼質量”轉變并不利于小微企業(yè)發(fā)展。
（二十）其他市場主體反映強烈亟待解決的突出問題。
《國務院辦公廳關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》對公共資源交易信息公開要求為“主要公開依法必須招標項目的審批核準備案信息、市場主體信用等信息。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，招標公告（包括招標條件、項目概況與招標范圍、投標人資格要求、招標文件獲取、投標文件遞交等）、中標候選人（包括中標候選人排序、名稱、投標報價、工期、評標情況、項目負責人、個人業(yè)績、有關證書及編號、中標候選人在投標文件中填報的資格能力條件、提出異議的渠道和方式等）、中標結果、合同訂立及履行等信息都應向社會公布�！蔽匆蠊_質疑及投訴情況，而在日常工作中，常因質疑或投訴導致中標結果公告的推遲，在不公開質疑及投訴的情況下，極易引起不必要的猜測，建議對質疑和投訴的受理情況予以公示（不公示內(nèi)容，易引導被投訴、質疑人采取措施），有利于公眾監(jiān)督也有利于質疑投訴在規(guī)定時限內(nèi)辦結。
二、對深化招投標規(guī)章制度和體制機制改革修訂《招投標法》的意見建議
（一）深化體制機制改革
1.平臺職能歸位，確�！胺拧钡酶鼜氐住栏衤鋵崌野l(fā)展改革委等14部委令第39號要求，明確各級政府公共資源交易中心（招投標交易平臺）公共服務職能定位，徹底剝離行政監(jiān)督職能，當好“服務員”，不做“二政府”，嚴格執(zhí)行“八不得”規(guī)定，積極為市場主體解絆，釋放市場活力，增強主體動力，切實發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，促進招投標市場良性發(fā)展。
2.明晰監(jiān)管主體，實現(xiàn)“管”得更有效。一是建議進一步壓實招標投標領域監(jiān)管主體責任，明確監(jiān)督內(nèi)容、事項、權限，建立責權分明、源頭可溯、終身追責的權責清單。二是建議預留政策空間，鼓勵綜合執(zhí)法�！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權…推動整合同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍，實行綜合設置�！睆奈沂『推渌》輰嵺`看，招投標領域乃至公共資源交易領域推行綜合執(zhí)法成效明顯，對解決九龍治水問題具有較強的現(xiàn)實針對性。建議在招投標管理體制頂層設計上深化改革探索，鼓勵省級及升級以下各級政府明確招投標綜合管理部門，賦予集中監(jiān)管職責，變分散執(zhí)法為綜合執(zhí)法，推動省域范圍內(nèi)監(jiān)管部門相對集中、執(zhí)法資源整合集聚，為提升省市縣級綜合監(jiān)管工作質效提供治本之策。
3.健全評價體系，推動“服”得更優(yōu)化。誠實信用原則是市場經(jīng)濟的基石，是招標投標活動應遵循的主要原則。公共信用信息平臺主要功能體現(xiàn)在失信懲戒，若采取試點方式、各自為戰(zhàn)、逐步推動，更易造成工作推進更快的地區(qū)在招投標信用信息應用上處于劣勢，市場主體競爭環(huán)境有失公平。因此，建議“全國一盤棋”自上而下建設公共信用信息平臺，統(tǒng)一政策口徑、統(tǒng)一技術標準、統(tǒng)一管理規(guī)范，對失信聯(lián)合懲戒、行賄違法記錄查詢、“黑名單”、投標保證金等制度作出明確規(guī)范，夯實招標投標領域誠信機制，切實發(fā)揮信用評價導向作用，推動招標投標活動規(guī)范、高效、透明。
（二）完善法律法規(guī)體系
1.主要思路。
一是加強戰(zhàn)略謀劃引領。綜合經(jīng)濟全球化、社會信息化的國際環(huán)境和我國全面深化改革、加入GPA（《政府采購協(xié)定》）進程不斷深入等發(fā)展形勢，《招標投標法》和《政府采購法》“兩法合一”是大勢所趨，也是改革必然。但目前各項基礎條件尚不完備，仍然需要進一步修訂完善招標投標法，以《招標投標法》及其實施條例為綱、相關行業(yè)系列配套政策為目，將招標投標法規(guī)制度建設作為推進招標投標領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎支撐，著眼于法治國家建設目標，增強系統(tǒng)性，保持穩(wěn)定性，注重協(xié)調性，以相對短時期的并聯(lián)運行逐步解決串聯(lián)整合障礙，推動“兩法合一”水到渠成。
二是新理念深化放管服。堅持公開、公平、公正和誠實信用的立法思想，切實貫穿通篇章節(jié)條款。將五大發(fā)展理念落實到立法過程，融合到修訂成果，縱深推進“放管服”改革。
三是消除職責交叉邊界。全面梳理《招標投標法》與《政府采購法》監(jiān)督管理范圍、內(nèi)容，切實劃清“兩法”管理邊界，避免實踐操作中衍生的系列矛盾和困惑問題。突出表現(xiàn)在適用范圍、工程定義、對招標采購人自行招標采購的限制、邀請招標方式中對投標供應商的選擇方式、救濟機制的設計、招標采購的政策目標等方面。
四是強化招標主體責任。一方面，既要從招標項目前期工作、代理機構選擇、評標辦法確定、評標結果確認、標后履約驗收等環(huán)節(jié)，進一步明確招標人主體責任，避免出現(xiàn)招標人不履責、不擔責、甩手旁觀現(xiàn)象。另一方面，又要防止評標委員會濫用獨立客觀評審權力，從而依法保障評標委員會組成人員中招標人代表的相應話語權、監(jiān)督權。
2．修訂內(nèi)容。
（1）第一條“制定本法”前修訂為“優(yōu)化工程建設領域公共資源配置，制定本法”。
（2）增加“招投標市場或交易平臺”作為第二章，主要規(guī)定工程建設項目交易有形和無形市場、平臺，原第二章“招標”改為第三章，其余依次調整。
（3）增加“監(jiān)督管理”作為第六章，主要規(guī)定監(jiān)督內(nèi)容、事項、權限，“法律責任”相應改為第七章。
（4）明確對惡意投訴行為的認定及處理規(guī)定。研究化解通過紀檢監(jiān)察舉報、信訪渠道重復投訴影響項目實施進度問題。
（5）增加信用懲戒機制、措施及具體規(guī)定等內(nèi)容。
（6）增加完善評標辦法體系，制定指導意見，加大信用評定應用，明確所有評標辦法適用情形，提倡優(yōu)質優(yōu)價，引導招標人針對不同項目選擇最優(yōu)質高效的評標方法。
（7）提升評標專家準入門檻，強化能力建設、職業(yè)操守，加大優(yōu)勝劣汰，轉變重數(shù)量、輕質量思想，杜絕專家為評標而評標。
（8）中標合同格式條款體現(xiàn)適度靈活性。健全建筑材料漲幅較大等非預見因素的補救機制。
（9）清除市場壁壘，推進電子招投標系統(tǒng)CA證書實現(xiàn)全國互聯(lián)互認。打通交通、水利項目計價清單技術堵點，實現(xiàn)全程網(wǎng)上交易。
特此報告
安徽省公共資源交易協(xié)會
2018年7月26日
