9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下稱“意見(jiàn)”）出臺(tái)，意見(jiàn)提出要積極開(kāi)展包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的績(jī)效管理，從整體上提高財(cái)政資源配置效率，建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，要做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。意見(jiàn)要求建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，通過(guò)自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部也不斷出臺(tái)各類規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核。
績(jī)效考核是政府付費(fèi)的依據(jù)，績(jī)效考核的優(yōu)劣關(guān)系到政府對(duì)PPP付費(fèi)支出有效性和安全性。為此，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效考核和付費(fèi)的監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管機(jī)制，保證考核的獨(dú)立性，并對(duì)績(jī)效完成情況進(jìn)行定期檢查和跟蹤，保證政府付費(fèi)支出與績(jī)效考核情況相匹配。而從PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作角度來(lái)看，能否有效開(kāi)展和績(jī)效考核，考核的結(jié)果能否被有效運(yùn)用，也是評(píng)判PPP項(xiàng)目是否規(guī)范的重要標(biāo)準(zhǔn)。
面對(duì)我國(guó)目前大量已進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目，建設(shè)期績(jī)效考核無(wú)疑是擺在眾多財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目公司面前的難題。筆者總結(jié)出建設(shè)期績(jī)效考核如何實(shí)施的幾大問(wèn)題：
“
一、關(guān)于考核的主體，政府自行成立考核小組考核，還是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)考核？
二、績(jī)效考核前的考核依據(jù)是否可行？績(jī)效考核辦法、考核細(xì)則如何設(shè)定？
三、原PPP項(xiàng)目合同中的績(jī)效考核內(nèi)容條款約定過(guò)于簡(jiǎn)單，或根本不具備實(shí)操性怎么辦？
四、績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置如何做到科學(xué)合理又可行？
五、具體績(jī)效考核工作如何有效開(kāi)展？
六、如何編制績(jī)效考核臺(tái)賬和報(bào)送績(jī)效考核報(bào)告？
七、如何建立績(jī)效考核和財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬？
”
針對(duì)以上問(wèn)題，筆者總結(jié)出PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核的“九步曲”：
PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施績(jī)效考核，具體考核工作建議按照以下步驟操作：
√第一步：成立考核小組或選聘第三方績(jī)效考核專業(yè)機(jī)構(gòu)
財(cái)金[2016]92號(hào) 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法 第二十七條 各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)。
PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核可以由財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門等一起組成考核領(lǐng)導(dǎo)小組，具體實(shí)施考核。但實(shí)務(wù)中多數(shù)PPP項(xiàng)目包含不同的子項(xiàng)目，其專業(yè)性、綜合性和技術(shù)性都較強(qiáng)，僅僅依靠政府方的考核領(lǐng)導(dǎo)小組成員等組織考核，個(gè)人認(rèn)為對(duì)項(xiàng)目公司考核的科學(xué)性、專業(yè)性針對(duì)性等均無(wú)法保證，尤其是有的項(xiàng)目合同中約定“按季考核”的，鑒于政府公務(wù)工作的繁忙，如此頻繁的考核頻率，可能在考核的時(shí)間上都很難保證，結(jié)果很有可能就是將作為政府付費(fèi)依據(jù)的績(jī)效考核流于形式或走過(guò)場(chǎng)。
為此，建議在實(shí)施績(jī)效考核時(shí)引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，輔助財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效考核，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的科學(xué)性、長(zhǎng)效性、專業(yè)性，以及考核結(jié)果的公平公正性。
√第二步：評(píng)估PPP項(xiàng)目合同中的績(jī)效考核機(jī)制和相關(guān)內(nèi)容約定
PPP項(xiàng)目合同文件中一般會(huì)對(duì)績(jī)效考核主體、方法、程序和考核指標(biāo)等做出相應(yīng)的約定，但考慮到項(xiàng)目的專業(yè)性及復(fù)雜性，應(yīng)該說(shuō)，多數(shù)的PPP合同中，績(jī)效考核程序和指標(biāo)可能并不完善。而且隨著PPP項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容也會(huì)發(fā)生一定的變化，PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)制定的靜態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足最終項(xiàng)目產(chǎn)出的實(shí)際需要。
因此，無(wú)論是政府自行組織的績(jī)效考核，還是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的考核，都有必要對(duì)PPP項(xiàng)目合同中的績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行復(fù)評(píng)，衡量其是否能滿足項(xiàng)目全生命周期每一階段的績(jī)效考核要求。如評(píng)估后發(fā)現(xiàn)并不具備考核的條件和要求，就應(yīng)重新編制和設(shè)計(jì)考核辦法、細(xì)則、流程、考核指標(biāo)等主要考核依據(jù)和內(nèi)容。
√第三步：編制績(jī)效考核辦法和指標(biāo)，完善考核依據(jù)和內(nèi)容
按照財(cái)金[2014]76號(hào)文的要求，應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核時(shí)，經(jīng)評(píng)估，如PPP項(xiàng)目合同中的績(jī)效考核機(jī)制相關(guān)條款約定均比較完善，可在其基礎(chǔ)上編制績(jī)效考核細(xì)則；如PPP項(xiàng)目合同中對(duì)實(shí)施績(jī)效考核的主要依據(jù)及內(nèi)容的約定欠完整，則需要對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核程序、辦法、指標(biāo)等重新進(jìn)行梳理完善，尤其是要設(shè)置針對(duì)性較強(qiáng)的績(jī)效考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)計(jì)需著眼項(xiàng)目全生命周期，以實(shí)效、性能、穩(wěn)定、安全為重點(diǎn)考核指標(biāo)，追求“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績(jī)效考核機(jī)制最終目的，真正實(shí)現(xiàn)物有所值。
除此之外，績(jī)效考核辦法和考核細(xì)則、考核指標(biāo)等應(yīng)得到相關(guān)方的認(rèn)可，確�？�(jī)效考核相關(guān)文件滿足項(xiàng)目需求，必要時(shí)需要實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂補(bǔ)充協(xié)議，以使績(jī)效考核能夠約束項(xiàng)目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，達(dá)到按效付費(fèi)的目的。
√第四步：開(kāi)展考核工作
在PPP項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)委托咨詢機(jī)構(gòu)，組建績(jī)效考核小組，按照績(jī)效考核辦法，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行定期績(jī)效考核和日�？�(jī)效考核。
鑒于PPP項(xiàng)目產(chǎn)出內(nèi)容類型多樣，技術(shù)要求復(fù)雜，考核涉及的材料和數(shù)據(jù)眾多，必要時(shí)需要采用信息化的績(jī)效考核系統(tǒng)輔助實(shí)施績(jī)效考核工作。
在具體績(jī)效考核日，績(jī)效考核小組可通過(guò)聽(tīng)取項(xiàng)目公司、監(jiān)理單位或其他技術(shù)服務(wù)單位對(duì)當(dāng)次考核周期內(nèi)項(xiàng)目具體實(shí)施情況匯報(bào)的方式進(jìn)行考核，也可進(jìn)行實(shí)地考核。項(xiàng)目公司、監(jiān)理單位或其他技術(shù)服務(wù)單位需在現(xiàn)場(chǎng)解答專家提出的疑問(wèn)，專家再針對(duì)匯報(bào)情況、實(shí)地考核情況以及相關(guān)人員的解答進(jìn)行打分。
√第五步：反饋績(jī)效考核初步結(jié)果
政府方應(yīng)以績(jī)效考核初步結(jié)果報(bào)告的形式呈現(xiàn)績(jī)效考核初步結(jié)果，績(jī)效考核初步結(jié)果報(bào)告需詳述項(xiàng)目基本情況、績(jī)效考核的組織實(shí)施情況、績(jī)效考核體系、績(jī)效分析及績(jī)效考核結(jié)果、存在問(wèn)題及原因分析、相關(guān)建議及整改要求等，同時(shí)將考核初步結(jié)果以書(shū)面形式反饋給項(xiàng)目公司。
√第六步：編制和報(bào)送績(jī)效考核報(bào)告
項(xiàng)目公司可以對(duì)績(jī)效考核的結(jié)果提出異議，必要時(shí)，考核小組可以復(fù)驗(yàn)，復(fù)驗(yàn)后異議成立的，可以對(duì)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行打分調(diào)整，形成績(jī)效考核最終評(píng)分結(jié)果。無(wú)異議的，由政府的考核小組或委托的第三方專業(yè)考核機(jī)構(gòu)出具最終的績(jī)效考核報(bào)告，該績(jī)效考核報(bào)告作為政府“按效付費(fèi)”的最終依據(jù)。
√第七步：項(xiàng)目公司對(duì)考核結(jié)果的整改
國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平表示：“PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核評(píng)價(jià)不是目的，而是重要手段，是為了督促項(xiàng)目公司履行合約，從而實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)和產(chǎn)出�！比绻�(jī)效考核程序僅僅到現(xiàn)場(chǎng)考核打分結(jié)束為止，那應(yīng)該沒(méi)有達(dá)到“實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)和產(chǎn)出”的目的。因此建議在考核結(jié)束后，應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目公司整改環(huán)節(jié),除按照最終的考核打分結(jié)果作為“按效付費(fèi)”的依據(jù)外，項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)績(jī)效考核報(bào)告中提出的整改問(wèn)題同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的整改，整改達(dá)標(biāo)才算全面實(shí)現(xiàn)了考核的目的。
√第八步：建立績(jī)效考核和財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬
考核報(bào)告完成后，由政府方或所委托的第三方考核機(jī)構(gòu)輔助政府方建立績(jī)效考核臺(tái)賬和財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬，具體包括績(jī)效考核機(jī)制材料、績(jī)效考核程序材料、項(xiàng)目公司響應(yīng)材料、專家組考核記錄材料、績(jī)效考核整改材料、績(jī)效考核報(bào)告、財(cái)政支出責(zé)任、財(cái)政支出監(jiān)測(cè)等。PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，既有當(dāng)期數(shù)又有累計(jì)數(shù)，并參照會(huì)計(jì)檔案資料管理長(zhǎng)期保存。
√第九步：信息披露
按照財(cái)政部相關(guān)文件的要求，對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)行考核的結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開(kāi)，因此，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)披露PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核結(jié)果等項(xiàng)目實(shí)施信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。
特別提醒：防止PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中出現(xiàn)的以下問(wèn)題：
√一、將建設(shè)期的績(jī)效考核等同于對(duì)所建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收考核。
無(wú)論是建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期，對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核都是貫穿在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全部過(guò)程中，但實(shí)務(wù)中有部分的PPP項(xiàng)目合同約定建設(shè)期績(jī)效考核就是對(duì)項(xiàng)目的驗(yàn)收考核。試想，如果項(xiàng)目已建成到了驗(yàn)收階段，如何進(jìn)行考核？又考核什么？這顯然是對(duì)績(jī)效考核的誤讀或誤解，無(wú)法體現(xiàn)對(duì)建設(shè)過(guò)程的考核，最終導(dǎo)致的后果可能是無(wú)法考核，或得出的考核結(jié)果偏差或失真。
√二、將對(duì)項(xiàng)目公司的考核等同于對(duì)項(xiàng)目施工合同的履約管理考核。
多數(shù)PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)都是“工程質(zhì)量、進(jìn)度、工期、安全、環(huán)�！钡裙こ淌┕さ膸讉�(gè)方面，實(shí)際上考核的就是工程總承包合同的履約情況，但合同的履約情況考核應(yīng)該是由項(xiàng)目公司實(shí)施的。而政府需要的“按效付費(fèi)”的對(duì)象是項(xiàng)目公司，而非項(xiàng)目施工單位，否則，考核的目標(biāo)對(duì)象結(jié)果等都會(huì)偏離。
√三、將績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置局限于“技術(shù)”層面
實(shí)務(wù)中PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置更多的還是從工程技術(shù)規(guī)范出發(fā)去設(shè)置，導(dǎo)致作為重要考核依據(jù)的“考核指標(biāo)”都是以項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主要導(dǎo)向，而脫離對(duì)項(xiàng)目公司的“目標(biāo)管理”為方向，忽視了對(duì)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的“組織管理、融資情況、公眾滿意”等圍繞“公共服務(wù)”核心的指標(biāo)。
為此，筆者建議，應(yīng)緊緊圍繞“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績(jī)效考核機(jī)制最終目的，立足對(duì)項(xiàng)目公司有效的“監(jiān)管”去設(shè)置考核的指標(biāo)，以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目“成績(jī)和效果”的考核，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目公司的“按效付費(fèi)”。
PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，具有耗時(shí)較長(zhǎng)，利益主體復(fù)雜等特點(diǎn)，較之普通項(xiàng)目而言其風(fēng)險(xiǎn)程度會(huì)更高，而PPP項(xiàng)目績(jī)效考核正好通過(guò)事中和事后的跟蹤問(wèn)效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)防范和減少項(xiàng)目可能存在的問(wèn)題，降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。規(guī)范實(shí)施的績(jī)效考核能夠有效的提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率，防止政府在PPP項(xiàng)目的全生命周期承擔(dān)過(guò)多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
