《政府投資條例》后首部PPP項目管理新規(guī)：發(fā)改委視角下的PPP項目投資和建設管理要求
——解讀國家發(fā)展改革委《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》
序言
今年4月公布的《政府投資條例》（國務院令第712號）于7月1日起正式施行，發(fā)改委在《政府投資條例》正式施行的同日發(fā)布了《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)［2019］1098號，下稱“1098號文”）。1098號文作為《政府投資條例》的配套文件集中反映了發(fā)改委作為項目審批主管部門對于PPP規(guī)范與發(fā)展的態(tài)度，對于PPP項目在可行性論證和審查、項目決策程序、實施方案審核、項目資本金制度、在線審批監(jiān)管平臺、違規(guī)失信行為懲戒這6個方面做出了明確要求，也對PPP項目與《政府投資條例》及《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，下稱“《企業(yè)投資條例》”）等上位法之間的關系給出了較為明確的答案。
縱觀1098號文全文有兩個特點：一是并沒有提出全新的要求，主要是將《政府投資條例》相關的要求進行的梳理與細化。即使是1098號文發(fā)布后引起廣泛關注的所有PPP項目均要開展可行性論證和審查的要求也是基于國務院18年的指導意見的進一步明確。二是發(fā)改委就規(guī)范PPP項目的發(fā)文與財政系統(tǒng)的發(fā)文有明顯不同的側重點。發(fā)改委和財政部職能職責與PPP均有關聯(lián)，但兩部委出臺的PPP相關政策一直存在差異，此次出臺的1098號文亦不例外。
1098號文出臺的背景
1098號文開宗明義，文件出臺的背景系貫徹落實基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務風險，加強PPP項目投資和建設管理、提高PPP項目投資決策科學性。
正如我們在《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（下稱“《通知》”）的解讀文章重大政府投資項目和重大PPP項目迎來新機遇——黨中央國務院權威定調：用好地方政府專項債券政策工具，加大逆周期調節(jié)力度中指出的，在當前國內外環(huán)境不斷變化的新形勢下，固定資產(chǎn)投資發(fā)揮著經(jīng)濟的壓艙石作用，對我國經(jīng)濟適應新常態(tài)、應對新挑戰(zhàn)、培育新動能將起到支撐作用。從這一點來看，1098號文也是繼《通知》之后對去年7月中央政治局會議提出的“基礎設施補短板”定調的延續(xù)。1098號文發(fā)布的另一背景是防范化解地方政府隱性債務風險。對地方政府增量債務的管控，多渠道化解存量債務是政府去杠桿過程中的重要舉措，1098號文中要求PPP項目嚴格執(zhí)行國務院關于固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的各項規(guī)定，不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務，嚴防地方政府債務風險等方面都是體現(xiàn)防范化解地方政府隱性債務風險的決策部署。
1098號文是貫徹落實《政府投資條例》的第一份政策性文件，1098號文明確要求各級發(fā)改部門嚴格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資條例》規(guī)定，并按照1098號文要求，抓緊完善本地區(qū)PPP項目管理制度，確保與上位法保持一致。鑒于上述兩個條例的法律位階（行政法規(guī)），目前與PPP相關的規(guī)定，包括部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等作為下位法，均受到這兩個條例的規(guī)制。
下文我們將圍繞以下4點對1098號文的主要內容進行梳理：1）所有擬采用PPP模式的項目均要開展可行性論證和審查；2）所有PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理；3）“不規(guī)范項目”的懲戒；4）嚴格執(zhí)行項目資本金制度的各項規(guī)定。
1.所有擬采用PPP模式的項目均要開展可行性論證和審查2014年以來，依據(jù)財政部相關政策，我國PPP項目遵循實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證，即“兩評一案”專題論證，PPP項目是否需要可行性研究論證和審批是近幾年PPP發(fā)展中常見的問題，1098號文就這一問題給出了較為明確的答案。
2018年《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）中提出規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）項目，發(fā)展改革委、財政部按職責分工牽頭負責，“加強政府和社會資本合作（PPP）項目可行性論證，合理確定項目主要內容和投資規(guī)模”。1098號文依據(jù)這一規(guī)定進一步明確PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設的必要性、可行性等重大事項應由政府研究認可。所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證，通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施。PPP項目不得以實施方案審查等形式規(guī)避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。
可行性論證是現(xiàn)代工程投資決策的基本方法體系，是對項目的全面系統(tǒng)論證。正如1098號文的要求，PPP項目可行性論證既要從經(jīng)濟社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面，對項目可行性進行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。
1098號文對于實行審批制管理的PPP項目、實行核準制的PPP項目和實行備案制的PPP項目的可行性論證和審查提出了不同的要求，而劃分PPP項目是實行審批管理、核準制抑或備案制則是遵循《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》的相關規(guī)定：
實行審批制管理的PPP項目——采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規(guī)定實行審批制�！墩顿Y條例》第九條規(guī)定：“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批�！�
實行核準制的PPP項目——《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）將固定資產(chǎn)投資項目劃分為政府投資項目和企業(yè)投資項目，對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，政府僅對企業(yè)投資重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。企業(yè)投資建設《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》內的固定資產(chǎn)投資項目，按照《企業(yè)投資條例》規(guī)定，實行核準制，須按照規(guī)定報送有關項目核準機關核準。
實行備案制的PPP項目——企業(yè)投資《政府核準的投資項目目錄》外的項目，實行備案管理。
對不同類別的PPP項目可行性論證和審查應當遵循的要求總結如下：
|
PPP項目類別
|
可行性論證和審查要求
|
|
實行審批制管理的PPP項目
|
在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作。
|
|
實行核準制的PPP項目
|
在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。
|
|
實行備案制的PPP項目
|
單獨開展可行性論證和審查。
|
實行審批制管理的PPP項目，根據(jù)《政府投資條例》的規(guī)定，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序報投資主管部門或者其他有關部門審批，我們理解上述可行性論證內容可以納入可行性研究報告。對于實行核準制或備案制的PPP項目的可行性論證和審查具體如何發(fā)起和實施，由哪一方負責審查和批準在1098號文中并未明確，我們期待發(fā)改委在后續(xù)的文件中給予進一步明確指引，以使這一制度設計更具可執(zhí)行性。
作為可行性論證和審查的后續(xù)保障措施，1098號文要求：“實施方案、招投標文件、合同的主要內容應與經(jīng)批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。實施方案、招投標文件、合同或建設中出現(xiàn)以下情形的，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序：（1）項目建設地點發(fā)生變化；（2）項目建設規(guī)模和主要建設內容發(fā)生較大變化；（3）項目建設標準發(fā)生較大變化；（4）項目投資規(guī)模超過批復投資的10%�！表椖孔兏枰匦侣男械膶徍藗浒赋绦蜻@一要求，落實了《政府投資條例》的相關規(guī)定，《政府投資條例》第十二條第二款：“初步設計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。”第二十一條：“……擬變更建設地點或者擬對建設規(guī)模、建設內容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批�！�
對于“未依法依規(guī)履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目”，發(fā)改委劃歸為“不規(guī)范項目”，不得開工建設。在1098號文關于PPP項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理的規(guī)定中，另有一處關于“不規(guī)范項目”的劃歸，這與財政部規(guī)范PPP項目的側重點有明顯的不同，將在后文中詳述。
2.所有PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理1098號文要求嚴格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資條例》，除涉密項目外，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺（下稱“在線平臺”）生成的項目代碼分別辦理各項審批手續(xù)，不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理。
在線平臺是《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》共同指定的法定平臺，適用于全國各類項目（涉密項目除外）建設實施全過程的審批、監(jiān)管和服務，包括行政許可、政府內部審批、備案、評估評審、技術審查，項目實施情況監(jiān)測，以及政策法規(guī)、規(guī)劃咨詢服務等。在線平臺于2017年2月1日正式運行，同年5月，發(fā)改委等18個部委共同制定并發(fā)布了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》。
除了在線平臺之外，1098號文另外提出依托在線平臺建立“全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺”，對于通過項目審批、核準或備案，以及可行性論證、實施方案審查的PPP項目，要通過平臺公開項目信息，實現(xiàn)全國PPP項目信息定期發(fā)布、動態(tài)監(jiān)測、實時查詢等功能。
財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10號）的規(guī)定，規(guī)范的PPP項目應當按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫。根據(jù)1098號文的規(guī)定，PPP項目除了要將信息錄入財政部的全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)項目庫、在線平臺之外，還要將PPP項目信息錄入“全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺”，“未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺的項目為不規(guī)范項目”。除了上述全國性、綜合性的PPP項目庫之外，很多省市甚至縣級地方政府部門均建有自己的PPP項目庫，要求PPP項目入庫，入庫又被綁定為金融機構為項目融資的先決條件。政府部門忙于“建庫”，參與主體疲于“入庫”，難免存在浪費公共資源之嫌，在政府職能“放管服”的大背景下，隨著兩個條例和1098號文的施行，我們期待各類PPP項目庫或PPP信息綜合平臺做好與在線平臺的銜接工作，盡早建立包括PPP在內的全國投資項目統(tǒng)一管理平臺。
3.“不規(guī)范項目”的懲戒1098號全文共有兩處指出“不規(guī)范項目”：第（五）條未依法依規(guī)履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規(guī)范項目，不得開工建設；第（十三）條未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺的項目為不規(guī)范項目。
對于何為規(guī)范的項目，今年3月份財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（下稱“財金10號文”）已經(jīng)作了明確的規(guī)定，不過發(fā)改委和財政部的側重點有明顯的不同：發(fā)改委規(guī)定的不規(guī)范項目，是從投資和建設管理角度出發(fā)的判斷；而財政部則是從財政預算、績效考核等角度來評判。
根據(jù)財金10號文的規(guī)定，規(guī)范的PPP項目應當符合以下條件：
1) 屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；
2) 社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險；
3) 建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；
4) 項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；
5) 政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業(yè)單位；
6) 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。
在符合上述條件的同時，新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：
1) 財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外；
2) 采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；
3) 嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。
4.項目資本金制度的各項規(guī)定在上文的分析中，不難發(fā)現(xiàn)1098號文的諸多要求與財政部關于PPP項目要求的側重點有很大的不同，但關于固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的各項規(guī)定中，發(fā)改委延續(xù)了財政部的相關要求。
1098號文重申投資項目資本金對投資項目來說是非債務性資金，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金必須滿足國務院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。目前各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例執(zhí)行的是《國務院關于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號），包括城市軌道交通項目最低資本金比例為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目為25%，鐵路、公路項目為20%等等。去年7月中央政治局會議提出的“基礎設施補短板”定調一定程度上為基礎設施項目融資創(chuàng)造了相對寬松的融資環(huán)境，特別是在今年6月發(fā)布的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》中規(guī)定“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”，對于符合中央重大決策部署，滿足國家重點支持領域的重點項目，且項目具有較大示范帶動作用并具有較大收益的情況下，允許地方政府專項債作為項目資本金，緩解地方政府資本金不足的難題，吸收更多資金來確保項目建設的順利完成。
同時，1098號文強調“PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規(guī)定。不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務，嚴防地方政府債務風險”。防范和化解地方政府隱性債務是近幾年來的工作重點，上述要求早已在國務院，發(fā)改委、財政部、國資委等發(fā)布的文件中多次提交和強調，如國發(fā)［2014］43號、財預［2017］50號文、財金［2018］23號等。從這一規(guī)定來看，發(fā)改委的1098號文是延續(xù)PPP項目“防風險”和“穩(wěn)增長”并舉的政策導向。
除了以上要點內容以外，1098號文的以下內容也值得我們的關注：
1）指導監(jiān)督PPP咨詢機構資信評價工作，引導PPP咨詢機構積極參與行業(yè)自律管理，指導有關方面通過充分競爭、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機構。發(fā)改委要求PPP咨詢機構嚴格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》是否意在要求PPP咨詢機構都具有工程咨詢資質尚不明確。
2）不得排斥、限制民間資本參與PPP項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。這是對發(fā)改委《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資［2016］1744號）相關規(guī)定的重申，鼓勵和引導民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目。
3）要求政府依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責任和義務。根據(jù)PPP項目合同約定，政府應加強對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管，防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權、管理結構發(fā)生重大變化等導致項目無法實施。依照規(guī)定將存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示，由相關部門依法依規(guī)對其實施聯(lián)合懲戒。
結語
1098號文的發(fā)布，一方面要求全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查，對提高PPP項目投資決策科學性、規(guī)范政府投資行為具有重要的意義；另一方面與財政部門已發(fā)布的相關PPP項目政策有所區(qū)別的問題，如納入全國PPP項目信息監(jiān)測服務平臺等工作增加了項目參與主體的工作量，可行性論證和審查的實施和批準主體不明等問題也尚需細化，以穩(wěn)定市場預期，真正使得PPP項目在防風險的同時起到穩(wěn)增長的作用，助力PPP項目投資和建設的規(guī)范管理。
