PPP合作主體其實(shí)就是回答“由誰來合作”。PPP集聚了合作主體的資源、目標(biāo)與優(yōu)勢來為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。
PPP的第一個“P”，代表“Public”，指“公共部門”，西方理論中公共部門一般包括政府組織和第三部門，以公權(quán)力和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)為基礎(chǔ)，并集中表現(xiàn)為政府活動及后果，在我國代表了政府。政府作為PPP主體中的重要一方，不是單獨(dú)指政府的某一部門，而是有合作權(quán)的政府代表或通過法定指令授予政府部門的集合體，包括了項(xiàng)目決策部門系統(tǒng)、財政資金部門系統(tǒng)、建設(shè)監(jiān)管部門系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)和社會管理部門系統(tǒng)等。PPP項(xiàng)目涉及這些系統(tǒng)部門間的橫向合作，也涉及部門系統(tǒng)內(nèi)部不同層級之間基于行政命令的縱向交流。由于我國傳統(tǒng)公共管理是以政府職能為中心，遵從科層制設(shè)置的職能制度，各部門之間權(quán)責(zé)存在重疊現(xiàn)象，“政出多門”或“部門主義”的現(xiàn)象，存在著同層級政府之間、不同層級政府之間和政府內(nèi)部部門之間的縱橫向交流障礙，形成了信息不對稱，會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在長達(dá)30年的合作中出現(xiàn)不同程度溝通障礙。因此，這就提出了政府組織在合作機(jī)制設(shè)置時，在政府之間和政府部門之間組成伙伴關(guān)系，做好伙伴政府公共管理組織的頂層設(shè)計(jì)，明晰政府伙伴組織職能框架，構(gòu)筑統(tǒng)一、系統(tǒng)和有效的政府合作職能、政府監(jiān)管職能、政府協(xié)同職能，從而形成專業(yè)化的政府合作組織、監(jiān)管有效的政府組織和協(xié)同支持的政府組織。從而有效提升政府組織對PPP項(xiàng)目的公共效益、管理效率和經(jīng)濟(jì)效益。
PPP的第二個“P”，代表“Private”，翻譯為中文時出現(xiàn)了“私人部門”、“私營部門”等，我國稱之為社會資本是意譯。因?yàn)椤吧鐣Y本”概念由來已久，主要有五種解釋，其中典型的是一個社會群體所具有的現(xiàn)實(shí)的或潛在的資源集合，即關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；個人擁有的社會資源結(jié)構(gòu)；社會資本資源觀是嵌入于社會結(jié)構(gòu)中的可以在有目的的行動中攝取或動員的資源；社會結(jié)構(gòu)中的資源，其核心是信任關(guān)系。
我國是以公有制為主的經(jīng)濟(jì)制度，國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)著主導(dǎo)地位，因而PPP實(shí)踐中，國有企業(yè)占據(jù)合作比例較大也就得到解釋，這與西方資本主義國家完全不同。然而，市場經(jīng)濟(jì)基于供求關(guān)系、有效競爭和價值規(guī)律實(shí)現(xiàn)資源配置，形成了最具效率和活力的運(yùn)行載體，其缺陷是參與的經(jīng)濟(jì)體易形成壟斷，因而需要建立規(guī)則和政策來宏觀調(diào)節(jié)。我國的PPP市場中出現(xiàn)的國有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)的現(xiàn)象，表明在PPP市場中存在著競爭不平衡和不充分問題，需要更好地從政策設(shè)計(jì)角度鼓勵多種經(jīng)濟(jì)成份企業(yè)通過有效競爭、合作參與或聯(lián)合參與組成合作伙伴，發(fā)揮市場配置資源的決定作用。因此，我國的政府和企業(yè)合作（Public Enterprise Partnerships，PEP）將會突破傳統(tǒng)的以所有制觀念劃分市場經(jīng)濟(jì)合作伙伴的困境邊界，形成目標(biāo)相同、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)和合作共生的繁榮市場。
PPP項(xiàng)目中的公眾都是重要的參與者、消費(fèi)者和監(jiān)督者�！肮姟睆V義上是指我國的所有個人、團(tuán)體、組織等，狹義上指受公共投資建設(shè)項(xiàng)目影響的和對項(xiàng)目感興趣的人。公眾作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用者，目標(biāo)是尋求公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用成本最小化；政府作為監(jiān)督者、合作者，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共價值的最大化；企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”投資者，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其利潤最大化。研究中如果將政府、企業(yè)和公眾組成“三維”主體的PPP分析系統(tǒng)，在PPP項(xiàng)目中，由于公共項(xiàng)目具有的資產(chǎn)專用性、自然壟斷性和公眾性，公私合作必然要滿足社會公眾對合作的知情權(quán)要求，其合作責(zé)任必然體現(xiàn)為提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，如圖1B區(qū)。然而，由于參與方目標(biāo)的非一致性，合作中政府或企業(yè)易于出現(xiàn)“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”，從而發(fā)生主體責(zé)任不清、合作效率下降和利益沖突等問題，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目雙方合作價值下降，造成公眾利益損害，同時也影響到政府的制度安排，如圖1C、D區(qū)。因而，PPP項(xiàng)目的合作主體和公眾，雖然存在著價值觀的目標(biāo)分歧，也一樣可以達(dá)到融合，這就要求政府和企業(yè)合作是為了實(shí)現(xiàn)公共利益最佳目標(biāo)，公眾滿意服務(wù)，同時企業(yè)獲得合理利潤，如圖1中A區(qū)所示。因此，PPP主體間的伙伴式合作關(guān)系特征確定了政府和企業(yè)合作主體的利益訴求邊界。
PPP項(xiàng)目客體
政府和企業(yè)合作模式已經(jīng)觸及到我國各個公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，需要對PPP項(xiàng)目與政府、企業(yè)的關(guān)系特征展開表征。
特征之一：合作周期長。PPP是以關(guān)系型契約方式合作融資、合作建設(shè)、共同經(jīng)營和項(xiàng)目移交的全過程，PPP項(xiàng)目全生命周期是伙伴關(guān)系的發(fā)展、維系和可持續(xù)理論周期。在PPP項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)階段前期，由政府主導(dǎo)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。政府將通過物有所值評價和財政承受能力評價的項(xiàng)目向社會尋找合作伙伴，這個階段稱之為伙伴的孕育期；在招投標(biāo)后期，通過對潛在企業(yè)伙伴的綜合能力考察，以及雙方進(jìn)行全方位的協(xié)商談判，最后達(dá)成目標(biāo)一致，簽定特許權(quán)協(xié)議，正式建立伙伴式合作關(guān)系，這個階段稱之為伙伴談判期；建設(shè)與運(yùn)營階段是政府與社會資本方按照契約落實(shí)權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的實(shí)施過程，也是基于滿意、信任、承諾的伙伴關(guān)系創(chuàng)造價值的過程，這個階段稱之為伙伴全面合作期。最后長達(dá)10-30年的特許權(quán)到期，政府與企業(yè)解除契約，完成項(xiàng)目移交，伙伴關(guān)系宣告終結(jié)。因此，PPP項(xiàng)目的全壽命周期各階段特征確定了伙伴關(guān)系建立、維系、終結(jié)的時點(diǎn)邊界。
基于伙伴關(guān)系的時間維度，傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目“物有所值”（Value for Money，VFM）評價僅考慮了項(xiàng)目投資價值的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），即簡稱“3E”評價方法，忽視了全生命周期中伙伴雙方因增進(jìn)信任、改善治理、提升服務(wù)和創(chuàng)新資源等價值創(chuàng)造能力評價，即伙伴關(guān)系價值（Partnership Value）。因此，從PPP活動的重要意義是價值創(chuàng)造視角，將傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目“3E”評價方法改進(jìn)為的“3E+P”機(jī)制，構(gòu)筑我國PPP項(xiàng)目價值創(chuàng)造模式。
特征之二：合作形式多樣。政府和企業(yè)的合作實(shí)質(zhì)是對PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的分配，不同的合作形式是PPP主體產(chǎn)權(quán)配置不同的表現(xiàn)形式。PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)包括項(xiàng)目所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。政府和企業(yè)方簽訂契約約定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同，形成了PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)讓渡特征的不同。企業(yè)方產(chǎn)權(quán)比例越高，PPP項(xiàng)目所有權(quán)屬性越明顯。完全市場化或私有化即公共產(chǎn)品或服務(wù)完全由企業(yè)方提供，即弱PPP模式，如BOO、BOOT等。相反，完全公有化即政府獨(dú)立投資的公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域。因此，PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征確定了不同的政府與企業(yè)方合作模式的邊界，如圖3所示。
特征之三：價值創(chuàng)造。PPP活動的重要意義是實(shí)現(xiàn)價值創(chuàng)造，即通過政府和企業(yè)共同努力，實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目投資價值的增值，既包括經(jīng)濟(jì)價值，也包括公共價值。PPP是用來提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的一種工具，政府作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起者，其最終目的是創(chuàng)造公共價值，比如公眾滿意等；企業(yè)方作為“經(jīng)濟(jì)人”在PPP項(xiàng)目中的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自身企業(yè)價值，比如利潤、企業(yè)商譽(yù)等。PPP項(xiàng)目是價值創(chuàng)造的載體，PPP項(xiàng)目作為“物”的載體，我們不僅需要評價投資價值的有效性，更重要的是在項(xiàng)目運(yùn)營期政府和企業(yè)需要持續(xù)的投入生產(chǎn)要素，不斷整合、優(yōu)化、擴(kuò)展產(chǎn)生價值增值。同時，還需要在治理環(huán)境、管理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面不斷地創(chuàng)新，才能有效地將合作伙伴關(guān)系具體地落實(shí)到實(shí)踐環(huán)節(jié)中，維系好PPP命運(yùn)共同體，在動態(tài)的情景中實(shí)現(xiàn)公共價值和企業(yè)價值的最優(yōu)組合。因此，PPP項(xiàng)目的價值創(chuàng)造特征，要求我們不斷調(diào)整、改進(jìn)PPP項(xiàng)目價值測量的內(nèi)涵與外延邊界。
基于此，PPP項(xiàng)目作為政府和企業(yè)合作“物”的對象，既是形成伙伴關(guān)系的基石，也是形成價值創(chuàng)造的紐帶，同時圍繞它判斷合作伙伴關(guān)系質(zhì)量、績效評價載體和公眾滿意標(biāo)尺。
PPP運(yùn)行環(huán)境
將PPP改革作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品供給事業(yè)來抓，與全面深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革密不可分，其意義深遠(yuǎn)。所以，在當(dāng)前國際政治經(jīng)濟(jì)變動對我國PPP運(yùn)行的宏觀環(huán)境影響較為復(fù)雜的情況下，PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行不僅依賴于政府和企業(yè)的伙伴式合作，也需要持續(xù)的創(chuàng)新政府政策環(huán)境、市場機(jī)制環(huán)境和專業(yè)治理環(huán)境。
首先，需要持續(xù)推進(jìn)我國PPP相關(guān)政策規(guī)則和法律制度建設(shè)。政策規(guī)則和法律制度是保障政府和企業(yè)合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，提供科學(xué)的、系統(tǒng)的和頂層的政策規(guī)則既是政府職責(zé)所在，也是在PPP專業(yè)領(lǐng)域亟需的公共政策產(chǎn)品，從政府公共政策選擇角度將我國PPP示范項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、問題與理論研究成果結(jié)合，經(jīng)過實(shí)踐到認(rèn)識，再實(shí)踐和再認(rèn)識，并加以歸納總結(jié)，上升為指導(dǎo)實(shí)踐的政策機(jī)制，將會助推我國PPP市場進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展，運(yùn)用政府配置資源的手，調(diào)節(jié)我國目前不同區(qū)域、省和城市出現(xiàn)的在PPP市場需求與公共產(chǎn)品需求不平衡的問題，將政府利益、公眾利益和市場利益放入到國家發(fā)展整體公共利益中。遵從國家“十三五”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)，從我國“扶貧戰(zhàn)略”、“振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”、“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”等實(shí)際，優(yōu)化配置社會資源、市場資源和資金資源，將公共產(chǎn)品供給的種類數(shù)量、品質(zhì)和成本與地區(qū)、城市和人民需求保持動態(tài)均衡，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給與需求的有效結(jié)合，通過創(chuàng)新我國科學(xué)的、系統(tǒng)的和專業(yè)化PPP政策規(guī)則，如政府和企業(yè)合作（PPP）準(zhǔn)則體系，從而既規(guī)范與約束政府目標(biāo)、行為和需求，同時也激勵市場主體參與和創(chuàng)新服務(wù)品質(zhì)。在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新PPP合作伙伴運(yùn)行機(jī)制，確保政府伙伴參與方定位，履行政府部門監(jiān)管方職能、政府協(xié)調(diào)與協(xié)同支持職責(zé)，促進(jìn)PPP命運(yùn)共同體的持續(xù)合作。
其次，充分發(fā)揮我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)在資源配置決定性作用。針對我國PPP市場上存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、PPP項(xiàng)目需求不平衡和資源配置不均衡的現(xiàn)象，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，厘清企業(yè)市場主體、資源結(jié)構(gòu)和專業(yè)人才資源及機(jī)構(gòu)，將基于價值規(guī)律的PPP市場價格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制作為衡量PPP物有所值的必要條件，突顯各方參與PPP項(xiàng)目是創(chuàng)造公共項(xiàng)目價值及實(shí)現(xiàn)服務(wù)價值增值的目標(biāo)，也是識別社會投資人是否具備參與資格的必要條件，同時遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮有效競爭、建立優(yōu)勝劣汰的法則來調(diào)節(jié)市場運(yùn)行，通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)創(chuàng)造企業(yè)利潤，確保PPP市場要素配置的活力，滿足各方對PPP項(xiàng)目投資價值期望回報。具體措施可以做到以下三點(diǎn)：其一，是建立公開、公正和公平的市場信息機(jī)制，在PPP項(xiàng)目不同階段，充分披露規(guī)則信息、項(xiàng)目信息、參與方伙伴合作信息和應(yīng)讓公眾知情的各類技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)和管理信息，包括政府、各類參與企業(yè)的誠信信息等；其二，依法建立市場監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制，探索我國第三方規(guī)范的、法制的和專業(yè)的市場評價、監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并對此機(jī)構(gòu)可比照我國法官判案改革實(shí)行的終身負(fù)責(zé)制，對PPP項(xiàng)目全生命周期負(fù)法律責(zé)任；其三，基于我國既是人口資源大國，也是創(chuàng)新要素大國的特點(diǎn)，充分保護(hù)市場PPP項(xiàng)目資源配置有效性，建立開放、綠色、共享和包容的要素市場，在產(chǎn)權(quán)配置、利益配置和風(fēng)險配置提供政策規(guī)則的產(chǎn)品，運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)（如利率、稅率、基建投資、貨幣流通、匯率等）和政府財政政策激勵如對PPP項(xiàng)目進(jìn)行購買服務(wù)、補(bǔ)貼服務(wù)和基金支持等，促進(jìn)市場主體合作者在公共項(xiàng)目提供與服務(wù)質(zhì)量的價值創(chuàng)造，同時引導(dǎo)企業(yè)向國家產(chǎn)業(yè)指向優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域、地區(qū)和開展合作投資經(jīng)營，持續(xù)地消除社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的不平衡不充分。
最后，持續(xù)創(chuàng)新我國政府和企業(yè)合作（PPP）機(jī)制。政府和社會資本人的價值觀存在本質(zhì)差異。由于PPP項(xiàng)目的利益主體多、合作周期長、環(huán)境因素復(fù)雜、收益不顯著和社會影響重大等特點(diǎn)，容易使得政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目價值目標(biāo)的認(rèn)知上存在著激烈的沖突，合作關(guān)系變?yōu)閮r值策略的博弈。因而，在理論研究領(lǐng)域，要探明風(fēng)險導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制，首先要從價值規(guī)律等理論上設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目價值創(chuàng)造機(jī)制，避免陷入西方理論的零和博弈、單邊思維，再從我國PPP命運(yùn)共同體伙伴關(guān)系，確立共建、共擔(dān)、共享和共生“和諧”治理機(jī)制。實(shí)踐探索上，構(gòu)建PPP政府政策體系治理機(jī)制，確保政策規(guī)則的一致性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性；在針對PPP項(xiàng)目運(yùn)營達(dá)10-30年的特點(diǎn)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目全生命周期的爭議、爭端和退出的伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制；在PPP項(xiàng)目績效與付費(fèi)考核方面，補(bǔ)充社會公眾參與監(jiān)督機(jī)制，績效目標(biāo)與實(shí)際價值創(chuàng)造的評價機(jī)制；在監(jiān)管與監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)上，政府監(jiān)管、專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和公眾監(jiān)督有效整合，通過信息公開激勵、誠信失效披露和責(zé)任追索管理等方式，促進(jìn)政府和企業(yè)伙伴關(guān)系的良好發(fā)展。
