自2014年以來，國務(wù)院為加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理，控制地方政府性債務(wù)的規(guī)模，防范因地方政府大規(guī)模舉債可能引發(fā)的區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號(hào)），提出“推廣適用政府與社會(huì)資本合作模式”。其后，財(cái)政部、發(fā)改委又相繼下發(fā)了多份通知及相關(guān)合同指南，以推進(jìn)“推廣適用政府與社會(huì)資本合作模式”。在財(cái)政部、發(fā)改委的相關(guān)發(fā)文中，將“政府和社會(huì)資本合作模式”概括為“PPP模式”。一時(shí)間，PPP模式引起了潛在的社會(huì)資本方的極大關(guān)注。社會(huì)資本方首先關(guān)心的當(dāng)然是可開展PPP模式的相關(guān)項(xiàng)目及其收益問題，但此外其還注意到潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，如政府方可能存在違約、項(xiàng)目退出、糾紛解決方式等問題。在本文中，筆者將就仲裁受案范圍、PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)進(jìn)行淺析，以探索仲裁爭議解決方式在PPP項(xiàng)目合同糾紛中的適用。
1仲裁的受案范圍
《仲裁法》第二條規(guī)定：平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁。同時(shí)，第三條規(guī)定：婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議不能仲裁。第四條規(guī)定：當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛，應(yīng)當(dāng)雙方自愿，達(dá)成仲裁協(xié)議。沒有仲裁協(xié)議的，仲裁委員會(huì)不予受理。
從仲裁法的以上規(guī)定不難看出：平等的民事主體之間只有就財(cái)產(chǎn)權(quán)益類糾紛，在達(dá)成仲裁協(xié)議的基礎(chǔ)上，才屬于仲裁的受案范圍。即平等主體的人身糾紛、非平等主體之間的所有糾紛（如行政糾紛）均不屬于仲裁的受案范圍。
2PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)
目前，學(xué)界對PPP項(xiàng)目合同法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在一定的分歧，一部分學(xué)者認(rèn)為該合同屬于民事合同，而另一部分學(xué)者認(rèn)為其同時(shí)還具有行政合同的性質(zhì)。
對此，筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同法律性質(zhì)的界定，不能僅考慮締約主體的性質(zhì)，還需考慮締約主體在該P(yáng)PP項(xiàng)目中所起的具體作用。因PPP項(xiàng)目是政府方為完成某項(xiàng)公共職能，同時(shí)解決該項(xiàng)目建設(shè)過程中的資金及運(yùn)營問題而與社會(huì)資本方及其它締約方簽訂的合同。因此，PPP項(xiàng)目合同本身就可能存在兩種不同的類型：第一種類型為僅確定政府方與社會(huì)資本方平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；第二種類型為除確定上述平等的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系外，還就該項(xiàng)目合同履行過程中政府特有的行政管理職能進(jìn)行相關(guān)的約定（具有行政合同的特點(diǎn)）。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合同管理工作的通知》（財(cái)金【2014】156號(hào)）（以下簡稱“156號(hào)文”）的附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（以下簡稱“財(cái)政部合同指南”）和《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號(hào)）（以下簡稱“2724號(hào)文”）的附件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（以下簡稱“發(fā)改委合同指南”）可以看出，目前我國的PPP項(xiàng)目合同為上述第二種合同類型。因此，我國PPP項(xiàng)目合同除具有民事合同性質(zhì)外，也具有行政合同的性質(zhì)。
3PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)對仲裁爭議解決方式適用的影響
如上所述，我國目前的PPP項(xiàng)目合同為既具有民事合同性質(zhì)又具有行政合同性質(zhì)的混合性質(zhì)合同。該種合同性質(zhì)對其適用仲裁爭議解決方式的影響突出體現(xiàn)為：因PPP項(xiàng)目合同履行所產(chǎn)生的法律糾紛是否屬于仲裁的受案范圍。
筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同法律糾紛是否屬于仲裁的受案范圍不能僅從其合同性質(zhì)方面進(jìn)行考慮，而應(yīng)當(dāng)建立在區(qū)分PPP項(xiàng)目合同中具體的民事行為與行政行為的基礎(chǔ)上。換言之，PPP項(xiàng)目合同履行過程中所發(fā)生的涉及到項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交過程中產(chǎn)生的糾紛（即不屬于行政管理領(lǐng)域的糾紛），應(yīng)屬于平等主體之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以通過約定的仲裁條款，納入到仲裁的受案范圍；而涉及到行政管理領(lǐng)域的糾紛，則不能通過約定的仲裁條款將該糾紛納入到仲裁的受案范圍。
筆者認(rèn)為，發(fā)改委和財(cái)政部已意識(shí)到PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下存在著平等主體之間的財(cái)產(chǎn)性關(guān)系，其具體體現(xiàn)為：在《發(fā)改委合同指南》和《財(cái)政部合同指南》中，出現(xiàn)“強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)”，“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系”等相關(guān)闡述。因此，其將仲裁作為一種可供選擇的爭議解決方式，如“協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決”及“需要特別注意的是，就PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的合同爭議，應(yīng)屬于平等的民事主體之間的爭議，應(yīng)使用民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序。這一點(diǎn)不應(yīng)因政府方是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而有任何改變”。
另一方面，相關(guān)部門也意識(shí)到PPP項(xiàng)目合同并非僅存在民事法律關(guān)系，其仍然存在著行政法律關(guān)系。因此，出現(xiàn)了“政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系”的闡述。同時(shí)，其未將行政法律關(guān)系產(chǎn)生的糾紛納入到通過民事糾紛解決途徑進(jìn)行解決。
由此可見，PPP項(xiàng)目合同本身的性質(zhì)，并不必然對仲裁爭議解決方式的適用與否產(chǎn)生直接的影響。在PPP項(xiàng)目合同履行過程中，具體爭議內(nèi)容的法律關(guān)系性質(zhì)才會(huì)直接對仲裁爭議解決方式能否適用產(chǎn)生影響。
5PPP項(xiàng)目合同糾紛仲裁爭議解決方式所遇的困境
在司法實(shí)踐中，雖然已出現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目合同糾紛進(jìn)行裁決的案例，且法院也已強(qiáng)制執(zhí)行該仲裁裁決，如《西寧鵬鷂污水處理有限公司與西寧市水務(wù)局（原西寧市水利局）特許經(jīng)營協(xié)議爭議案執(zhí)行裁定書》（（2014）寧執(zhí)字第274-1號(hào)），但是PPP項(xiàng)目合同糾紛中，仲裁爭議解決方式的適用所遇到的障礙性因素并未得以徹底解決，其突出的體現(xiàn)為：
（一）《財(cái)政部合同指南》與《發(fā)改委合同指南》僅為部門規(guī)范性文件的附件，效力等級(jí)較低，其對PPP項(xiàng)目合同履行過程中適用仲裁爭議解決方式的規(guī)定尚需上位法的支撐。在實(shí)踐中，因PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體為政府方，且PPP項(xiàng)目合同履行過程中存在著多種行政行為，仲裁機(jī)構(gòu)在受理案件時(shí)，對案件的識(shí)別存在一定的困難，加之，目前除財(cái)政部和發(fā)改委的兩份合同指南外，不具有更高位階的法律法規(guī)的支撐。所以，仲裁機(jī)構(gòu)更多是通過相關(guān)的學(xué)理解釋或通過仿效個(gè)別仲裁機(jī)構(gòu)受理PPP項(xiàng)目合同糾紛的案例來尋求支撐。因此，仲裁機(jī)構(gòu)受理PPP項(xiàng)目合同糾紛的仲裁案件缺乏高位階的法律法規(guī)支撐，給仲裁機(jī)構(gòu)能否必然受理上述合同糾紛帶來了極大的不確定性。
為此，筆者建議，通過立法或司法解釋的方法，對PPP項(xiàng)目合同及其履約過程中產(chǎn)生的法律糾紛類型進(jìn)行分類定性，進(jìn)而明確仲裁可受理的糾紛類型。
（二）在仲裁受理PPP項(xiàng)目合同糾紛的過程中，因政府方的違約往往伴隨著相關(guān)具體行政行為的作出，因此仲裁過程中通常會(huì)面對社會(huì)資本方與政府方可能存在的行政糾紛。這對于仲裁案件的審理將形成極大的挑戰(zhàn)，甚至稍不注意該案件就會(huì)超出仲裁案件的受案范圍。因此，相關(guān)的法律法規(guī)需進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目合同履行過程中，哪些典型的類型屬于以行政行為的方式規(guī)避相應(yīng)的民事責(zé)任。對于以行政行為的方式規(guī)避相應(yīng)民事責(zé)任的行為，仲裁機(jī)構(gòu)可直接就產(chǎn)生的相應(yīng)民事責(zé)任進(jìn)行裁決，而無需對該行為究竟屬于行政行為還是民事行為進(jìn)行判斷，以免陷入仲裁受理行政糾紛案件的困境。
6結(jié)語
正如《財(cái)政部合同指南》所述，仲裁相較于訴訟具有許多優(yōu)點(diǎn)，如仲裁程序更具靈活性、專業(yè)性、保密性、在糾紛解決過程中所耗費(fèi)的時(shí)間相對較短。因此，在解決PPP項(xiàng)目合同中所產(chǎn)生的平等主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛時(shí)，在達(dá)成仲裁協(xié)議的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵(lì)采用仲裁這一爭議解決方式。
