招標(biāo)文件的澄清和修改作為招標(biāo)文件的一部分，與招標(biāo)文件有同等效力。在實(shí)踐中普遍存在對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改重視不足、澄清與修改程序合規(guī)性不夠、對(duì)澄清與修改的內(nèi)容把關(guān)檢查不嚴(yán)等問題，極易引發(fā)后續(xù)爭議甚至異議投訴。本文從法律法規(guī)解讀入手，分析招標(biāo)文件澄清及修改的必要性，并就如何審慎地開展招標(biāo)文件的澄清修改、從程序及內(nèi)容管理方面給出具體意見和建議。
一
招標(biāo)文件澄清與修改的法律
規(guī)定及必要性分析
（一）法律規(guī)定及解讀
對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行澄清和修改是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中較為常見的環(huán)節(jié)�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》第二十三條明確規(guī)定，“招標(biāo)人對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間至少十五日前，以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人，該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分。”《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十條細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，“招標(biāo)人可以對(duì)已經(jīng)發(fā)出的資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或修改。澄清或修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，或者投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人；不足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件的截止時(shí)間�！�
相關(guān)法律法規(guī)一是明確賦予了招標(biāo)人對(duì)已經(jīng)發(fā)出的文件進(jìn)行澄清與修改的權(quán)利，即在資格審核或者開標(biāo)前，招標(biāo)人有權(quán)對(duì)文件進(jìn)行澄清與修改；二是明確了澄清與修改的效力，即澄清與修改的內(nèi)容是招標(biāo)文件的組成部分，與招標(biāo)文件有同等效力，是評(píng)標(biāo)活動(dòng)的依據(jù)；三是根據(jù)所發(fā)出文件的性質(zhì)不同，對(duì)資格預(yù)審文件以及招標(biāo)文件的澄清與修改時(shí)間作出不同約定，特別指出了在潛在投標(biāo)人準(zhǔn)備時(shí)間不足的情況下，相應(yīng)截止時(shí)間應(yīng)予以順延的要求。
（二）重要性、必要性及原因分析
之所以需要對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清與修改，主要源于招標(biāo)文件編制質(zhì)量尚不能做到“一次到位”。特別是一些復(fù)雜的招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)文件包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、擬簽訂合同的主要條款等諸多內(nèi)容，在編制招標(biāo)文件過程中容易出現(xiàn)前后矛盾、表述含混甚至缺漏的情況。特別是在實(shí)質(zhì)性要求和條件上出現(xiàn)這種缺漏瑕疵時(shí)，極易引發(fā)歧義，造成后續(xù)開評(píng)標(biāo)爭議。因此在《招標(biāo)投標(biāo)法》（2017年修正）和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（2019年修訂）中，均對(duì)“必要的澄清或者修改”作了強(qiáng)調(diào)。澄清與修改的必要性可以理解為：如果不作出澄清與修改，將會(huì)導(dǎo)致潛在投標(biāo)人不能正確理解、準(zhǔn)確解讀招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件，甚至直接影響投標(biāo)及評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)評(píng)審。
對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改一般由招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)正式發(fā)出，但澄清與修改需求的提出主要來自招標(biāo)人與潛在投標(biāo)人兩個(gè)方面。一是招標(biāo)人對(duì)于招標(biāo)文件的“主動(dòng)澄清與修改”，即在招標(biāo)文件發(fā)出后，招標(biāo)人通過自查發(fā)現(xiàn)文件存在質(zhì)量問題，由招標(biāo)人主動(dòng)提出補(bǔ)充說明及修正的需求，以進(jìn)一步完善招標(biāo)文件。二是潛在招標(biāo)人的“被動(dòng)澄清與修改”，即潛在投標(biāo)人收到招標(biāo)文件后，在編制投標(biāo)文件過程中基于自身投標(biāo)響應(yīng)的準(zhǔn)備情況，向招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)提出的針對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改要求。目前“被動(dòng)澄清與修改”是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)踐中較多出現(xiàn)的情形。
二
招標(biāo)文件澄清與修改
在實(shí)踐中存在的問題
（一）對(duì)澄清與修改重視程度不足
與對(duì)外發(fā)出招標(biāo)文件不同，招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)于招標(biāo)文件的澄清和修改環(huán)節(jié)往往重視不足。一是不善于運(yùn)用澄清與修改方式完善招標(biāo)文件，認(rèn)為招標(biāo)文件一旦發(fā)出便可坐等開標(biāo)。特別是在招標(biāo)文件確有瑕疵和問題的情況下，未能運(yùn)用澄清與修改的方式及時(shí)進(jìn)行糾偏，極易導(dǎo)致招標(biāo)失敗。二是對(duì)招標(biāo)文件的澄清和修改處置較為隨意，對(duì)提出的澄清與修改需求“凡提必改”，未能認(rèn)真評(píng)估，未做審慎處理，盲目進(jìn)行澄清與修改。對(duì)已經(jīng)確定的招標(biāo)文件內(nèi)容隨意甚至反復(fù)進(jìn)行調(diào)整，一方面可能導(dǎo)致招標(biāo)文件描述偏離采購需求初衷，影響招標(biāo)采購的嚴(yán)肅性；另一方面，作出非必要性的澄清與修改可能導(dǎo)致投標(biāo)人編制招標(biāo)文件時(shí)間不足，由此造成開標(biāo)時(shí)間以及整體招標(biāo)采購進(jìn)度的推遲。
（二）澄清與修改程序合規(guī)性欠缺
一是澄清與修改的通知未能統(tǒng)一向所有潛在投標(biāo)人發(fā)出。特別是委托招標(biāo)的情況下，招標(biāo)人面對(duì)部分潛在投標(biāo)人提出的澄清與修改要求，存在單獨(dú)與潛在投標(biāo)人進(jìn)行澄清答復(fù)的情形。澄清與修改通知及答復(fù)內(nèi)容未能由招標(biāo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向所有潛在投標(biāo)人發(fā)出，潛在投標(biāo)人收到內(nèi)容不一致的澄清與修改，極易引起后續(xù)爭議。
二是澄清與修改未能在規(guī)定的時(shí)間段發(fā)出，或者已知相關(guān)澄清與修改會(huì)對(duì)潛在投標(biāo)人投標(biāo)準(zhǔn)備造成影響的前提下，未能對(duì)提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間進(jìn)行順延。實(shí)踐中，往往某些澄清與修改通知發(fā)出時(shí)間較晚（臨近投標(biāo)截止時(shí)間前發(fā)出），不能滿足在截止時(shí)間前至少15日前發(fā)出的要求。當(dāng)相關(guān)澄清與修改內(nèi)容可能對(duì)投標(biāo)人標(biāo)書編制造成影響，而相應(yīng)開標(biāo)時(shí)間也未能進(jìn)行順延時(shí)，極易引起后續(xù)異議投訴。
三是澄清與修改未以書面形式進(jìn)行通知。存在招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)通過電話等口頭方式對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清與修改的情形，不符合相關(guān)法規(guī)要求。
（三）對(duì)澄清與修改的內(nèi)容把關(guān)檢查不嚴(yán)
對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改，本應(yīng)對(duì)招標(biāo)文件起到查缺補(bǔ)漏、進(jìn)一步完善說明的作用，但在實(shí)踐中，澄清與修改負(fù)責(zé)人往往對(duì)招標(biāo)文件缺乏整體全面的了解，特別是對(duì)于復(fù)雜的招標(biāo)項(xiàng)目，某項(xiàng)招標(biāo)要求和條件的修改會(huì)連帶多方面內(nèi)容的調(diào)整，一旦未能全盤考慮并及時(shí)調(diào)整關(guān)聯(lián)內(nèi)容，就會(huì)導(dǎo)致“越改越錯(cuò)”“越澄清越混亂”的情況發(fā)生，反而導(dǎo)致招標(biāo)文件質(zhì)量的下降。另外，某些招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)澄清與修改的內(nèi)容把關(guān)不嚴(yán)，在統(tǒng)一對(duì)外發(fā)出澄清與修改通知時(shí)，將提出澄清與修改需求的潛在投標(biāo)人名稱信息一并對(duì)外披露，違反“招標(biāo)人應(yīng)對(duì)潛在投標(biāo)人信息保密”的法律要求。
三
加強(qiáng)招標(biāo)文件澄清與
修改環(huán)節(jié)管理
（一）事前充分評(píng)估、審慎處置，高度重視澄清與修改
法律賦予招標(biāo)人對(duì)發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行澄清與修改的權(quán)利，招標(biāo)人應(yīng)在開標(biāo)前充分利用這一機(jī)會(huì)，對(duì)招標(biāo)文件，特別是招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件進(jìn)行查缺補(bǔ)漏、優(yōu)化完善，以彌補(bǔ)前期招標(biāo)文件編制過程中的疏漏和不足。作為招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)，一是要對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行主動(dòng)自查，檢查是否存在影響招標(biāo)文件質(zhì)量的瑕疵和問題，對(duì)于重大疏漏和不足，要抓住開標(biāo)前的最后機(jī)會(huì)予以補(bǔ)正；二是充分“借力”，重視投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)文件澄清與修改需求的反饋。
無論主動(dòng)還是被動(dòng)的澄清與修改，都應(yīng)避免隨意為之的態(tài)度和行為。招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)在面對(duì)招標(biāo)文件澄清與修改需求時(shí)，應(yīng)首先考慮以下四個(gè)方面的問題并作出判斷：一是為什么要做澄清與修改（充分了解提出澄清與修改需求的動(dòng)機(jī)）？二是是否為必須要做的澄清與修改（確認(rèn)澄清與修改的必要性）？三是如何進(jìn)行澄清與修改以及該環(huán)節(jié)要達(dá)到的目的（是補(bǔ)充刪除、解釋說明、還是修改替換？相關(guān)描述是否能夠使?jié)撛谕稑?biāo)人準(zhǔn)確理解字面含義）？四是澄清與修改可能產(chǎn)生的后果（是否會(huì)產(chǎn)生新的澄清需求及連帶問題）？
對(duì)潛在投標(biāo)人提出的澄清與修改需求（即“被動(dòng)澄清與修改”），更應(yīng)引起招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)的高度重視，應(yīng)逐條逐項(xiàng)開展評(píng)估，審慎地進(jìn)行處理。實(shí)踐中，某些潛在投標(biāo)人會(huì)根據(jù)己方產(chǎn)品特點(diǎn)、報(bào)價(jià)方案等提出更利于己方產(chǎn)品或方案評(píng)審的修改要求。如果能夠第一時(shí)間摸清其提出澄清與修改的動(dòng)機(jī)，結(jié)合招標(biāo)采購項(xiàng)目背景及招標(biāo)文件實(shí)際質(zhì)量情況，即可作出是否需要進(jìn)行澄清與修改的判斷。如當(dāng)招標(biāo)文件的要求和條件及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容已準(zhǔn)確反映了采購需求且描述清晰完整無歧視性時(shí)，招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)可選擇維持原招標(biāo)文件內(nèi)容不變。
（二）關(guān)注細(xì)節(jié)，講求方法，加強(qiáng)程序合規(guī)性管理
招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)應(yīng)在澄清與修改環(huán)節(jié)加強(qiáng)程序合規(guī)性管理，在澄清與修改通知的發(fā)放范圍、發(fā)出時(shí)間、通知載體等細(xì)節(jié)上做到依法合規(guī)。
一是要確保澄清與修改通知向所有潛在投標(biāo)人發(fā)出。如為自行招標(biāo)，建議指定澄清與修改答復(fù)負(fù)責(zé)人，由專人負(fù)責(zé)統(tǒng)一對(duì)外作答；如委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)，則應(yīng)由招標(biāo)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目經(jīng)理收集整理好澄清與修改答復(fù)后統(tǒng)一對(duì)外發(fā)出。對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改通知應(yīng)確保發(fā)送范圍能覆蓋所有潛在投標(biāo)人�？煽紤]增設(shè)通知回執(zhí)以確認(rèn)潛在投標(biāo)人及時(shí)收訖通知。
二是注意澄清與修改通知發(fā)出的時(shí)間，如必要，應(yīng)依法合規(guī)辦理開標(biāo)延期手續(xù)。對(duì)于距投標(biāo)截止時(shí)間不足15日發(fā)出澄清與修改通知的，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注澄清與修改的相關(guān)內(nèi)容是否會(huì)影響潛在投標(biāo)人編制投標(biāo)文件。在日常采購中，對(duì)于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件發(fā)出至投標(biāo)截止一般為20天，對(duì)于非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，給潛在投標(biāo)人留出的投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間更短，因此澄清與修改通知發(fā)出的時(shí)間往往不能滿足“投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前”的要求�？煽紤]采取要求潛在投標(biāo)人回執(zhí)回復(fù)的方式，即在澄清與修改通知發(fā)出后，要求每一位潛在投標(biāo)人書面確認(rèn)相關(guān)澄清與修改內(nèi)容對(duì)其編制投標(biāo)文件的影響情況。如確有投標(biāo)人反饋投標(biāo)文件準(zhǔn)備時(shí)間不足，則按法律規(guī)定對(duì)開標(biāo)時(shí)間予以順延；如所有潛在投標(biāo)人均書面反饋能按時(shí)參與投標(biāo)，即說明相關(guān)澄清與修改不影響投標(biāo)文件編制，項(xiàng)目可按原計(jì)劃開標(biāo)。這樣既能夠規(guī)避后續(xù)可能針對(duì)招標(biāo)程序發(fā)起的異議投訴風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又為招標(biāo)采購爭取了時(shí)間，避免因澄清與修改帶來的項(xiàng)目拖期的風(fēng)險(xiǎn)。
三是確保“以書面形式”對(duì)外發(fā)出澄清與修改通知。在實(shí)踐中，特別是在“被動(dòng)澄清與修改”的情形下，存在招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)針對(duì)某個(gè)投標(biāo)人的問題單獨(dú)通過電話等口頭方式進(jìn)行溝通交流的情形。對(duì)于確定需要對(duì)外澄清與修改的內(nèi)容，一定要堅(jiān)持以書面形式向所有潛在投標(biāo)人統(tǒng)一作答，充分留痕，避免差異性答復(fù)引起的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。
（三）能力與責(zé)任心并重，強(qiáng)化澄清與修改內(nèi)容的審核把關(guān)
做好招標(biāo)文件的澄清與修改需要招標(biāo)從業(yè)人員具備較強(qiáng)的責(zé)任心，具備對(duì)招標(biāo)文件整體全面把握了解的能力和較強(qiáng)的書面表達(dá)能力，對(duì)澄清與修改需求提出的來源和動(dòng)機(jī)、澄清與修改的必要性及目的性以及澄清與修改通知發(fā)出后可能產(chǎn)生的后果預(yù)期均能夠作出準(zhǔn)確的判斷。
在澄清與修改環(huán)節(jié)中，針對(duì)內(nèi)容的把關(guān)審核，應(yīng)從必要性、準(zhǔn)確性及合理性三方面考慮：
一是必要性，即回答“是否需要進(jìn)行澄清與修改”的問題。招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件往往是評(píng)標(biāo)過程中否決或加減分（價(jià)）的依據(jù)，因此實(shí)質(zhì)性內(nèi)容如需澄清與修改，應(yīng)被視為有絕對(duì)的必要性，要高度重視。對(duì)于招標(biāo)文件中非實(shí)質(zhì)性要求和條件，在時(shí)間充裕的情況下也可進(jìn)行澄清與修改。招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)于是否必須作出澄清與修改，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目背景、采購需求、投標(biāo)競爭性等因素統(tǒng)籌判斷，做到心中有數(shù)。
二是準(zhǔn)確性，即回答“如何準(zhǔn)確作答”的問題。在確定必須對(duì)外澄清與修改的前提下，對(duì)澄清與修改內(nèi)容應(yīng)逐字逐句審核，從語義語境上判斷意思表達(dá)是否準(zhǔn)確清晰，應(yīng)盡可能避免答復(fù)內(nèi)容含混不清、態(tài)度不明。答復(fù)文字應(yīng)盡量簡明扼要，避免節(jié)外生枝。建議站在潛在投標(biāo)人的角度，結(jié)合原招標(biāo)文件通讀澄清與修改的答復(fù)內(nèi)容。首先要避免詞不達(dá)意、文字表述出現(xiàn)歧義，其次要檢視是否與原招標(biāo)文件關(guān)聯(lián)內(nèi)容存在表述不一、前后矛盾的情況。對(duì)于澄清補(bǔ)正的內(nèi)容，要力爭一次性在開標(biāo)前向各潛在投標(biāo)人交代清楚，避免引發(fā)新問題，帶來新一輪的澄清需求。
三是合理性，即回答“是否有充分的依據(jù)支撐澄清與修改”的問題。有充足理由和依據(jù)做基礎(chǔ)的澄清與修改，更容易被潛在投標(biāo)人接受。某些“增減”或“修改”的澄清與修改，雖然整體看來并無異常，但站在個(gè)別潛在投標(biāo)人角度，就可能會(huì)被解讀為有針對(duì)性的“歧視性要求”。因此，招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)應(yīng)能夠?qū)撛谕稑?biāo)人收到澄清與修改通知后的反應(yīng)作出預(yù)判，并確保澄清與修改內(nèi)容“有理有據(jù)”。另外，對(duì)于潛在投標(biāo)人的二輪澄清需求還應(yīng)有所準(zhǔn)備，避免陷入“一問一答”往復(fù)式的澄清與修改中。
當(dāng)然，對(duì)于潛在投標(biāo)人信息等在開標(biāo)前應(yīng)予以保密的，招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)應(yīng)恪守法律法規(guī)要求。在澄清與修改對(duì)外發(fā)出前認(rèn)真檢查相關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)格審核把關(guān)。澄清與修改可以采取問答形式，但應(yīng)隱去相關(guān)潛在投標(biāo)人的名稱信息或者在確保內(nèi)容完整性的前提下，將提問和答復(fù)轉(zhuǎn)換為陳述表述。
四
管理建議
盡管本文著重討論了招標(biāo)文件澄清與修改環(huán)節(jié)的注意事項(xiàng)，但從加強(qiáng)內(nèi)部管理、提高招標(biāo)采購效能的角度，對(duì)于招標(biāo)文件還是應(yīng)盡可能做到質(zhì)量一次達(dá)標(biāo)，即在發(fā)出時(shí)即確保招標(biāo)文件特別是實(shí)質(zhì)性要求和條件表述完整準(zhǔn)確無歧義。從內(nèi)部管理上，筆者提出以下三點(diǎn)建議：
第一，針對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改進(jìn)行考核。在招標(biāo)文件正式發(fā)出后，澄清與修改超過一定次數(shù)的，說明招標(biāo)文件編制質(zhì)量還不高，招標(biāo)文件編制尚有提升空間，可通過考核手段提升招標(biāo)文件編制責(zé)任人的工作水平。
第二，針對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改，堅(jiān)持招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人首辦負(fù)責(zé)制。招標(biāo)文件的編制責(zé)任人對(duì)于招標(biāo)文件發(fā)出后的澄清和修改負(fù)主要責(zé)任，以壓實(shí)在招標(biāo)過程中對(duì)招標(biāo)文件及澄清與修改的全流程質(zhì)量控制責(zé)任。
第三，在招標(biāo)文件澄清與修改過程中，務(wù)必加強(qiáng)內(nèi)部溝通。特別是復(fù)雜采購項(xiàng)目，澄清與修改往往涉及技術(shù)、商務(wù)團(tuán)隊(duì)、管理和執(zhí)行層面，參與各方要做到信息及時(shí)共享，充分交流，確保同向發(fā)力，以維護(hù)招標(biāo)人的整體利益。
作者：徐小汀
