我國地方政府債務(wù)政策的三次轉(zhuǎn)向及反思

近些年，地方政府債務(wù)成為我國國民經(jīng)濟中一個突出的問題。隨著債務(wù)總量的快速提高，其風(fēng)險也為社會各界所深度關(guān)注。中央政府從2008年起至今的七個年頭里，圍繞地方政府債務(wù)的相關(guān)政策出現(xiàn)了三次轉(zhuǎn)向。我們會很自然地提出這樣的問題：中央政府制定相關(guān)政策時出于何種考慮？這樣的政策靈活性可能帶來怎樣的風(fēng)險？制定地方政府債務(wù)政策應(yīng)遵從怎樣的原則？

一、我國地方政府債務(wù)發(fā)展的三個階段

第一階段：從自然緩慢出現(xiàn)到井噴式發(fā)展

亞洲金融危機之前，我國中央和地方各級政府長期以既無內(nèi)債又無外債為榮。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國實施積極的財政政策，各地方政府開始通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動經(jīng)濟發(fā)展。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府發(fā)揮了投融資平臺的項目融資功能。在這一階段，各地陸續(xù)開始成立融資平臺。其中較有代表性的是重慶城投公司等。此時，融資平臺的融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內(nèi)，尤其是用以承接政策性貸款，城投債（包括企業(yè)債、短融、中票、非公開定向債務(wù)融資工具等）的增長趨勢相對比較緩慢。地方政府通過融資平臺等途徑，滿足了對大規(guī)模建設(shè)資金的需求，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

2008 年國際金融危機之后，在國家“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的宏觀政策背景下，尤其在“4萬億”政策的激勵下，各地融資平臺公司如雨后春筍般涌現(xiàn)，很快達到一萬多家。伴隨著平臺公司數(shù)量的迅猛擴張，其融資額也快速增長。到2009 年年末，數(shù)據(jù)顯示地方政府融資平臺貸款余額已達7.38 萬億元，同比增長70.4%；全年新增貸款3.05 萬億元，占到全國當(dāng)年新增貸款的三成以上。這些平臺貸款，成為地方政府債務(wù)的主要組成部分。

第二階段：從債務(wù)風(fēng)險暴露到政府嚴格管控風(fēng)險

在平臺類公司一蜂而上中，出現(xiàn)了項目效益差、期限錯配等信貸風(fēng)險凸現(xiàn)等問題。同時，從融資平臺本身看，也存在部分企業(yè)資產(chǎn)負債管理不夠成熟，導(dǎo)致管理不規(guī)范、市場化程度低、資本金不足等問題，潛在風(fēng)險不容忽視。

2011年6月，國家審計署公布了《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元中，從償債年度看，除去2011年，2012年到期須償還的占17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

兩年后，國家審計署公布，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元，合計約17.9萬億元。

對于地方政府債務(wù)問題，中央政府和監(jiān)管部門高度關(guān)注，并出臺一系列清理、規(guī)范政策和措施。2010 年6 月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，即“國發(fā)19 號文”。這一文件全面總結(jié)了政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀，對平臺業(yè)務(wù)提出新的要求。2010 年7 月，財政部牽頭，會同國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》，即“四部委文件”。這份文件進一步明確了國發(fā)19 號文的實施細則，對公益性項目、財政性資金、平臺公司經(jīng)營性收益、融資擔(dān)保方式等進一步予以明確。四部委文件為地方政府融資平臺進一步規(guī)范指明了方向。同時，各地城投類公司接受多輪檢查和整改，融資工作陷入停頓，其存續(xù)和發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。

2011年4月2日，銀監(jiān)會又下發(fā)《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》（以下簡稱“34號文”），這是對落實既往政策的持續(xù)性要求。 “34號文”首次提出了對平臺貸款“降舊控新”的目標，即控制新增，壓縮存量。

監(jiān)管層對地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)注，使得地方政府新的融資變得非常困難，資金難以為繼。由于前期“保增長”，各地大量的項目上馬，開發(fā)攤子鋪得很大�，F(xiàn)在一下子“斷血”，不僅導(dǎo)致項目無法繼續(xù)進行，而且短期內(nèi)償債壓力非常大。以山東省濟南市的一家城投類公司為例。這家公司主要從事一條流經(jīng)全市的河流的治污凈化。作為回報，該公司獲得了河流兩側(cè)一定面積的商業(yè)開發(fā)權(quán)。但由于公司的資本金很低，缺乏銀行貸款所需的抵押資產(chǎn)，一度因無法獲得后續(xù)資金而使得項目停滯，面臨嚴重的經(jīng)營困難。

第三階段：從高壓管控到全方位放松管制

在地方政府債務(wù)的高壓管控下，全國不少地方城投類公司陷入經(jīng)營困境，個別公司甚至出現(xiàn)違約現(xiàn)象。進入2014年第三季度，中國經(jīng)濟下行壓力開始凸顯。全年勉強以7.4%的GDP增速報收，低于年初預(yù)計的7.5%。進入2015年后，經(jīng)濟增速放緩的趨勢更加明顯。情況最為嚴重的是東北和西北地區(qū)的一些省份（包括山西、黑龍江、吉林等�。珿DP增速接近于0。中央政府認識到，在新舊產(chǎn)業(yè)銜接期，仍然需要依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)來維持經(jīng)濟的增長水平，保證就業(yè)穩(wěn)定。于是，地方政府債務(wù)政策開始再一次得以放松。

在2014年10月351號文正式出臺前，財政部《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿）曾提及，對于地方政府在建項目的后續(xù)融資，將安排過渡期予以緩沖，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業(yè)單位通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等方式舉借政府債務(wù)。但后來正式文件就不再提及“過渡期安排”，而是代之以“優(yōu)先通過PPP模式推進，確需政府舉債建設(shè)的，要客觀核算后續(xù)融資需求”。

2014年11月19日國務(wù)院常務(wù)會聚焦融資難，提出新的“融十條”，降融資成本仍是現(xiàn)階段經(jīng)濟政策的核心目標之一。除了維持適度寬松的貨幣環(huán)境外，中央正在加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度改革解決融資難。

作為對新的“融十條”的回應(yīng)，2015年5月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部、央行、銀監(jiān)會《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》�！兑庖姟芬笾С秩谫Y平臺公司在建項目的存量融資需求，不得對在建項目盲目抽貸、壓貸、停貸。發(fā)改委隨即發(fā)文，全面放寬城投類企業(yè)債券的發(fā)行條件，并提出鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)債用于重點領(lǐng)域、重點項目融資，同時還將支持縣域企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券融資，指定類別的債券也不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標的限制。值得一提的是，擴容后的城投企業(yè)債明確不屬于地方政府債務(wù)。

除此之外，政府還采取了一系列支持性措施。一是推行債務(wù)置換。該置換是地方政府將即將到期的債務(wù)打包，通過證券承銷機構(gòu)發(fā)行債券，商業(yè)銀行購買債券之后，地方政府獲得資金用來償還商業(yè)銀行的貸款。第一批置換總金額為1萬億人民幣。第二批也已經(jīng)在準備之中。二是推行PPP。一些符合要求的國企和融資平臺可以成為地方政府的企業(yè)合作伙伴。在當(dāng)前地方融資壓力重重的情況下，PPP模式對基建等公共項目投資的意義顯得更為重要。三是擴大政策性銀行的作用。中央政府已明確將注資政策性銀行，以提高其資本充足率和放貸能力。

二、地方政府債務(wù)政策不斷轉(zhuǎn)向的原因分析

分析我國地方政府債務(wù)的三個發(fā)展階段，可以看出在2008年、2010年和2014年，相關(guān)政策發(fā)生了三次大的轉(zhuǎn)向。

第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2008年國際金融危機爆發(fā)之時

危機爆發(fā)的源頭是號稱世界經(jīng)濟火車頭的美國。而且因為存在高杠桿的因素，危機所造成的破壞量級很大，隱蔽性很深。不僅是以美國為首的發(fā)達國家深受危機影響而經(jīng)濟嚴重下滑，中國經(jīng)濟也受到較大影響。2008年一季度中國GDP增長速度下滑到6.8%，這是繼2006年二季度的14.5%之后的最低點。為了穩(wěn)增長，中國政府采取了刺激投資、消費、出口三駕馬車的一攬子政策，而通過鼓勵地方政府通過投資穩(wěn)增長，則成了最為有效的政策措施。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發(fā)布了一批PPP項目的資料，請在歷史消息中查看。當(dāng)時，中央政府推出了4萬億的刺激方案，鼓勵地方政府上報投資項目，尤其是“鐵公基”（即鐵路、公路、基礎(chǔ)設(shè)施項目）。這不僅催生了地方融資平臺如雨后春筍般快速發(fā)展，從少數(shù)幾十家最多增加至十萬家之多，而且還出現(xiàn)了不少瞞報項目的現(xiàn)象。此時，政府把“保增長”甚至是“促增長”放在了首位。4萬億元的經(jīng)濟刺激方案和對地方舉債發(fā)展的鼓勵，導(dǎo)致地方融資平臺井噴式發(fā)展。使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機場、電廠、舊城改造、地鐵等一窩蜂上馬 。

第二次轉(zhuǎn)向是在2010年，地方債務(wù)風(fēng)險開始受到高度重視

2009年中國GDP增長速度達到8.7%，2010年的增速達到10.3%。此時保增長已經(jīng)不再是中央政府的最大顧慮，而遍地開花的地方融資平臺及其幾乎“裸奔”的狀況，引起了中央政府的擔(dān)憂。由于我國國有商業(yè)銀行曾經(jīng)從瀕臨破產(chǎn)的邊緣“起死回生”，中央政府把商業(yè)銀行的風(fēng)險放在非常重要的位置。而大量的地方融資平臺及快速增長的地方政府債務(wù)，對于商業(yè)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營存在很大挑戰(zhàn)。為此，財政部、銀監(jiān)會先后發(fā)布一系列文件，要求對地方融資平臺進行分類管理，單純承擔(dān)融資功能的平臺要取消。此時，“防風(fēng)險”的重要性超越了“保增長”。政策轉(zhuǎn)向搞得地方政府官員措手不及。一些地方政府的官員抱怨說：“當(dāng)時要我們搞融資平臺的是你們，現(xiàn)在讓我們關(guān)閉的也是你們”。顯然對政策易變很是有看法。

第三次轉(zhuǎn)向開始于2014年底，保增長再次成為首要問題

自2010年以來，中國經(jīng)濟連續(xù)多個季度增速下降。2014年增速更是明顯放緩。盡管全年采取了多次的微調(diào)控政策，但GDP增長仍然沒有完成年初制定的7.5%的目標。進入2015年，經(jīng)濟增長減速跡象更加明顯。按照第一季度的數(shù)據(jù)，GDP增速勉強達到7%，一些省份真實GDP增長甚至為負值�！氨Ｔ鲩L”再一次成為中央政府最關(guān)注的問題。于是通過寬松的貨幣政策和債務(wù)置換等措施，地方政府債務(wù)再一次迎來了春天。

由此可見，我國地方政府債務(wù)政策的快速轉(zhuǎn)向，在于中央政府在保增長和防風(fēng)險的雙重目標中不斷權(quán)衡，相機抉擇。當(dāng)增長成為最關(guān)鍵的問題時，風(fēng)險防控往往被放在次要的位置。中國在地方政府債務(wù)的管理上，一直以來依照《預(yù)算法》執(zhí)行。該法規(guī)定地方政府沒有獨立發(fā)行債券的權(quán)力。如果嚴格依照法律不能發(fā)行債券，那么地方政府的各項經(jīng)濟和社會職能難以實現(xiàn)。地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟必須通過外源融資進行投資，所以一直是繞著法律在行事。這種法律的困境，也就給了中央政府在增長和風(fēng)險之間權(quán)衡，采取不同政策以較大的操作空間，從而導(dǎo)致政策靈活性過強。

三、地方政府債務(wù)政策過度靈活產(chǎn)生的負效應(yīng)

不可否認，中央政府頻繁調(diào)整地方政府債務(wù)政策似乎有著較為充分的理由。2008年國際金融危機初發(fā)之時，為防止經(jīng)濟增長減速過快，通過刺激地方政府采取各種方式進行投資無疑能夠在短期內(nèi)盡快見效。而在地方債務(wù)風(fēng)險過快積累時，防止風(fēng)險就置于首位。問題在于，我國經(jīng)濟運行中存在較為強烈的政策性色彩，受政策影響過于突出，表現(xiàn)為時而快速啟動時而緊急剎車。經(jīng)濟周期因為政策沖擊而變得周期短而密集、波動性大。具體到這三次地方政府債務(wù)政策的轉(zhuǎn)向，其負面影響表現(xiàn)為：

一是會引致債務(wù)風(fēng)險不斷積累

1970年代，美國經(jīng)濟學(xué)家基德蘭德和普里斯科特曾提出了時間不一致性理論。該理論的主要思想是，盡管政策制定者是隨著實際情況的變化，按照最優(yōu)化的原則來相機抉擇宏觀政策，但最終得到的政策效果是次優(yōu)的。相反，如果一直堅持最初的宏觀政策，反而能夠獲得最優(yōu)的政策效果。

關(guān)于地方政府債務(wù)的財政政策也是這個道理。之前確定的相應(yīng)財政政策，受到短期經(jīng)濟變量的影響，不斷發(fā)生根本性的方向變化。之前定好的政策措施，也隨著中央政府的關(guān)注重點偏轉(zhuǎn)而時走時停。最終的結(jié)果是債務(wù)總額不斷累積，越來越多。2012年以來，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了杠桿率不斷上升的現(xiàn)象。宏觀、個人和政府部門的杠桿率還基本正常，但非金融類企業(yè)的杠桿率偏高。財政部發(fā)布的2014年1-8月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟運行情況顯示，截至2014年8月末，國企資產(chǎn)總額超過99萬億元，負債總額接近65萬億元。同期，國企營業(yè)財務(wù)費用同比增長19.7%。國企負債過高和財務(wù)費用過大的問題，引起了各界的廣泛關(guān)注。其中，地方融資平臺的負債率過高，是一個重要的成因。

二是可能縱容地方政府官員的道德風(fēng)險

中國地方政府債務(wù)存在較為突出的預(yù)算軟約束問題。當(dāng)?shù)胤秸疄榱送苿颖镜貐^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)性項目時，就會傾向于盡可能多地向商業(yè)銀行借款，往往不考慮還本付息問題。有一些政府官員由于敢于借貸發(fā)展，善于“圈錢”，結(jié)果因為政績突出而得到快速晉升。一些地方部門或者企事業(yè)單位，盡管由于之前過度借貸而發(fā)生了償付問題，但在政府官員與商業(yè)銀行的共同協(xié)商下，得以順利解決了債務(wù)問題，未能為之承擔(dān)任何責(zé)任。他們認為，錢是國家的錢，投資于基礎(chǔ)設(shè)施或者工業(yè)項目也是為了人民，沒必要太較真。一旦還債壓力過大就向中央政府呼吁，甚至極力影響中央政府的政策走向。這種僥幸心理和錯誤認識，會隨著中央政府政策的不斷轉(zhuǎn)向而得到進一步鼓勵。

三是相關(guān)的法制建設(shè)長期得不到推進

長期以來，中國的《預(yù)算法》在立法與實施上都存在種種問題。在立法上，《預(yù)算法》之前很長時間不允許地方政府發(fā)債。盡管2014年《預(yù)算法》修訂后可以允許地方政府適度發(fā)債，但對于債務(wù)的借、管、還都做了嚴格的規(guī)定。關(guān)于各級政府預(yù)算的編制與管理，也進行了明確的規(guī)定。但是，現(xiàn)在過于靈活的地方債務(wù)政策，會對《預(yù)算法》的實施造成一定的負面影響，導(dǎo)致最終法律的尊嚴得不到應(yīng)有的尊重。

當(dāng)然，地方政府債務(wù)政策過于靈活的主要原因，是政府對于經(jīng)濟運行的深度參與。當(dāng)中央政府預(yù)判經(jīng)濟可能過熱或過冷時，就會集中大量的資源試圖扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟走向，往往導(dǎo)致矯枉過正，人為地增加了經(jīng)濟的波動率。從深層原因來看，政府的積極參與使得一個經(jīng)濟體的自身修復(fù)能力喪失，成為一個受政府政策影響甚至操縱的系統(tǒng)。

四、制定地方政府債務(wù)政策應(yīng)遵從法治和適度靈活原則

就目前來看，對于經(jīng)濟增長過快減速的擔(dān)憂已經(jīng)成了中央關(guān)注的焦點。所以，政府會提高對于風(fēng)險的容忍度，放寬地方政府債務(wù)的口子，提高其融資便利。但目前經(jīng)濟中已經(jīng)開始滋生一些潛在的金融風(fēng)險，不容忽視。包括股票市場投資火爆，非金融類企業(yè)杠桿率居高不下，一些產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)和競爭力不足企業(yè)承擔(dān)著巨額的債務(wù)等。所有這些風(fēng)險不斷疊加，未來可能帶來較大的挑戰(zhàn)。屆時政府在保增長和防風(fēng)險之間的靈活空間就會越來越小。因此，應(yīng)該本著“法治為基礎(chǔ)，適度靈活性”的原則，制定我國的地方政府債務(wù)政策。

一是堅持以法治為基礎(chǔ)，對地方政府債務(wù)依法約束

美國作為2008年國際金融危機的發(fā)源地，其經(jīng)濟受到沉重打擊。盡管如此，美國的政府債務(wù)嚴格依照法律規(guī)定，不得隨意擴張。美國的州一級政府可以發(fā)行債券，但伴隨著嚴格的監(jiān)管。監(jiān)管主要內(nèi)容包括事前監(jiān)管和破產(chǎn)機制。事前監(jiān)管指通過立法對地方政府的借貸活動做出規(guī)定，具體規(guī)定有：借貸只能用于長期公共資產(chǎn)投資，一般不能用于政府的日常支出；對借貸的關(guān)鍵變量事先做出限制，包括財政赤字、償債比率、擔(dān)保上限等；要求預(yù)算過程公開透明，對財政賬目進行公開的審計，定期發(fā)布財政債務(wù)信息。此外，建立了完善的破產(chǎn)機制。地方政府如果出現(xiàn)債務(wù)違約，將進入到破產(chǎn)程序。破產(chǎn)機制的設(shè)計考慮公共機構(gòu)破產(chǎn)與私人機構(gòu)破產(chǎn)的不同，既要保護債權(quán)人的利益，又要注意維持政府提供的基本公共服務(wù)。目前美國的破產(chǎn)法僅允許市和市以下地方政府宣布破產(chǎn)，不適用于州政府。在完善的法律約束之下，美國地方政府債務(wù)的權(quán)責(zé)利較好地匹配，風(fēng)險合理分散，減少道德風(fēng)險。

對于我國地方政府債務(wù)問題，也應(yīng)在完善法治的基礎(chǔ)上進行合理的約束。首先，從法律層面賦予地方政府發(fā)債權(quán)。鑒于地方政府負債巨大已是既成事實，承認此事實并不會減輕地方政府的責(zé)任，反而有利于讓地方政府承擔(dān)其債務(wù)責(zé)任。其次，嚴格地方政府的債務(wù)管理。對于債券融資所投資的項目，從事前、事中、事后多個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，使之高度透明化。發(fā)揮地方人大對于政府發(fā)債的約束力，培育獨立的會計師事務(wù)所、項目評估機構(gòu)、信用評級機構(gòu)等，為投資者提供客觀中立的各類信息。

二是充分認識到轉(zhuǎn)型的意義和難度，減少政策靈活性

當(dāng)前中央政府對于保增長非常重視，擔(dān)心增長速度下滑過快。其實這涉及到怎么看到轉(zhuǎn)型期的問題。任何一個經(jīng)濟體，從開始經(jīng)濟起飛到最終成長為發(fā)達經(jīng)濟體，都需要經(jīng)過一次次轉(zhuǎn)型。這一過程無論長短，都會是比較痛苦的。它意味著新的產(chǎn)業(yè)逐步取代舊的產(chǎn)業(yè)；舊的產(chǎn)業(yè)逐步退出市場。勞動者們因不再適應(yīng)新的市場需求要么退出勞動力市場，要么需要進行新的職業(yè)培訓(xùn)。很少有國家是在極短的時間內(nèi)高速、順利度過轉(zhuǎn)型期的，我們應(yīng)該給予經(jīng)濟增速放緩以更耐心的心理準備。

同樣以美國為例。隨著本世紀初互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅，美國開始出現(xiàn)實體經(jīng)濟增長潛力不足。緊接著因過度依賴房地產(chǎn)和金融業(yè)，金融過度創(chuàng)新而產(chǎn)生金融危機。危機對實體經(jīng)濟的打擊很大，但同時也是市場發(fā)揮優(yōu)勝劣汰機制的時候。一些低效的企業(yè)退出市場，一些過剩的產(chǎn)能被淘汰，資源重新處于高度流動的狀態(tài)，并積極向最富有活力、代表未來發(fā)展方向的領(lǐng)域聚集。這一期間，美國除了用積極的貨幣政策放松銀根外，較少使用其他刺激性的政策，對于債務(wù)政策更是采取了依法實施的做法。

就我國地方政府債務(wù)管理而言，當(dāng)前應(yīng)堅持適度靈活的原則，不必急于全面放松。應(yīng)提高對GDP增速下降的容忍度。避免一些落后產(chǎn)業(yè)借著寬松的政策死灰復(fù)燃，甚至繼續(xù)擴大，帶來更大的麻煩。也避免人為地增加經(jīng)濟的波動，到后來失去了市場自身的調(diào)節(jié)作用。

（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部教授）

（來源：行政管理改革）