內(nèi)容提要
PPP模式近年來受到中國各級(jí)政府的廣泛重視，成為增進(jìn)地方政府融資、改善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式的重要途徑。從PPP的緣起來看，主要是美英等國融資的需要。從管理角度看，PPP是政府公共部門通過民營部門或與其合作來高效地完成公共部門的目標(biāo)。PPP具有多樣性、復(fù)雜性和長期性的特點(diǎn)，常見的形式包括PFI、BOT、TOT、ROT、BOO等。在應(yīng)用PPP模式過程中，通常應(yīng)遵循伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益可調(diào)節(jié)和監(jiān)督管理等一般原則。
一、什么是PPP
PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，翻譯為公私合作、公私合作伙伴關(guān)系、公私合營、公私協(xié)作、公共部門與私營企業(yè)合作、政企合作等中文名稱，目前，我國政府文件中稱“政府和社會(huì)資本合作”。
（一）PPP的由來
20世紀(jì)50年代，美國一些銀行利用產(chǎn)品貸款的方式為石油天然氣項(xiàng)目安排融資活動(dòng)。然而，項(xiàng)目融資開始受到人們的廣泛重視，被視為國際金融的一個(gè)獨(dú)立分支，是以60年代中期英國北海油田開發(fā)使用有限追索項(xiàng)目貸款作為標(biāo)志的。在70年代第一次石油危機(jī)之后能源工業(yè)的繁榮時(shí)期，項(xiàng)目融資得到了大規(guī)模的發(fā)展，成為當(dāng)時(shí)大型能源項(xiàng)目國際性融資的一種主要手段。
20世紀(jì)70年代末，英國首相撒切爾夫人上臺(tái)不久，對(duì)英國進(jìn)行了一系列的民營化改革——公共部門的私有化。私有化的主要推動(dòng)力是以“新公共部門管理”為基礎(chǔ)的觀念，即在那些由私營部門提供服務(wù)更加有效率的情況下政府應(yīng)當(dāng)撤出來，尤其是在公用事業(yè)部門，并且競爭的引入會(huì)為公民帶來更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和更加低廉的成本，同時(shí)也減少了經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。但是，英國的核心公共服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)私有化，如教育和醫(yī)療。為了將私有化所帶來的這些好處擴(kuò)展到那些無法被私有化的、核心的公共服務(wù)領(lǐng)域，英國提出了實(shí)施PFI計(jì)劃，也叫私人融資計(jì)劃。
目前，英國把PPP分為兩大類別，一是特許經(jīng)營；二是PFI。所謂特許經(jīng)營是指由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，如果采用私營部門提供。PFI是指由政府付費(fèi)的項(xiàng)目。英國的PPP項(xiàng)目幾乎全是由政府付費(fèi)。當(dāng)然也有個(gè)別特例，如當(dāng)時(shí)英國有22英里的高速公路是由使用者付費(fèi)建造的，也就是特許經(jīng)營的方式，但由于較少人使用，他們將要對(duì)此進(jìn)行國有化。也許有人會(huì)疑惑，英國的水務(wù)是由私人部門提供，且由使用者付費(fèi)，為什么不叫特許經(jīng)營，英國官員的解釋是水務(wù)已經(jīng)實(shí)行了私有化。PPP與私有化的區(qū)別在于PPP是一種過渡性制度安排，而私有化卻不是。
（二）PPP與融資
由于受項(xiàng)目融資的影響，長期以來人們一直把PPP作為一種項(xiàng)目融資并與其它如BOT、PFI、TOT等形式并列來研究。融資的形式有多種多樣，如銀行貸款、發(fā)行股票、債券等。融資是借錢的行為，是借別人的錢辦事�！缎屡翣柛窭追蚪�(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》對(duì)融資的解釋是：融資是指為支付超過現(xiàn)金的購貨款而采取的貨幣交易手段，或?yàn)槿〉觅Y產(chǎn)而集資所采取的貨幣手段。融資更重視風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益。
而管理是借別人的能力辦事。斯蒂芬·羅賓斯給管理的定義是：所謂管理，是指同別人一起，或通過別人使活動(dòng)完成得更有效的過程。政府采用PPP所得到的并不是資金，而是項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)。管理重視的效率、質(zhì)量和效益。
達(dá)霖.格里姆賽和莫文.K.劉易斯也指出，對(duì)PPP工程常有一種誤解，認(rèn)為它們主要是私營部門為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。嚴(yán)格說來，這是不對(duì)的。融資只是其中一個(gè)方面。PPP的本質(zhì)在于公共部門不再是購買一項(xiàng)資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購買一整套服務(wù)。
（三）PPP的概念
PPP在全球并沒有統(tǒng)一的概念。從管理角度看，所謂PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
在上面概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步化簡為，PPP是指政府公共部門通過民營部門（或社會(huì)資本方）或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。
目前研究者已經(jīng)不少從原來的融資觀點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高效率和改善質(zhì)量上來。世界銀行認(rèn)為：“在20世紀(jì)90年代，人們認(rèn)為，私人運(yùn)營商接管城市水務(wù)的主要優(yōu)勢(shì)在于其具備提供私人資金的能力。實(shí)踐表明，這屬于一個(gè)錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。私營水務(wù)公司所能做出的最大貢獻(xiàn)來自于提高運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。這些優(yōu)勢(shì)又會(huì)進(jìn)一步提高水務(wù)企業(yè)的信譽(yù)，有利于其籌措投資資金。”
由于人們對(duì)PPP的不同理解，為了便于討論和實(shí)際推廣運(yùn)用，本文討論的PPP是基于項(xiàng)目的PPP，私營部門負(fù)責(zé)包括但不限于項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營。對(duì)于廣義的PPP不屬于本文研究范疇，如服務(wù)的外包。
二、PPP的特點(diǎn)
（一）PPP的多樣性
長期一來，人們一直將PPP與BOT、PFI等并列，其實(shí)PPP是一個(gè)總稱，它包括BOT、PFI、TOT、ROT等諸多形式。從前面給出的PPP概念可以看出，BOT、PFI、ROT等屬于政府公共部門通過民營部門實(shí)現(xiàn)職能的一個(gè)具體形式而已。因此，我們說PPP是一個(gè)總稱。但是，為什么會(huì)有這么多的形式呢？事實(shí)上，這是由不同國家政策需求所決定的，例如英國主要采用PFI這種完全由政府付費(fèi)的PPP模式，不僅僅是教育、醫(yī)療領(lǐng)域，即便是英國的高速公路也是如此，前面談到英國有22英里的收費(fèi)高速公路，其余高速公路，如果是采用民營資本建設(shè)也是由政府付費(fèi)。因?yàn)橛且粋�(gè)老牌的資本主義國家，他的每一個(gè)家庭都不止一輛小汽車，高速公路幾乎是他們每一個(gè)家庭的必需品，如果設(shè)一個(gè)收費(fèi)站向每一個(gè)過往的車輛收費(fèi)，等于是向每一個(gè)家庭重復(fù)征收費(fèi)用。大家知道，第一車輛減速繳費(fèi)，再加速，不僅僅造成能源浪費(fèi)，也會(huì)帶來極大的環(huán)境污染。因此，英國選擇了在確保公平的情況下，高效率的收費(fèi)方式。我國高速公路更多采用使用者付費(fèi)的方式，因?yàn)槲覀冞�是一個(gè)發(fā)展中國家，許多家庭，特別是農(nóng)村家庭沒有小汽車，不可能使用高速公路，如果采用政府付費(fèi)，勢(shì)必也會(huì)讓不使用者承擔(dān)一定的費(fèi)用，這會(huì)造成新的不公平，因此我們?yōu)榱舜_保公平，選擇了使用者付費(fèi)，但相對(duì)于政府付費(fèi)，其效率明顯降低。菲律賓主要采用BOT這種方式，它有一部BOT法，其實(shí)就是PPP法。韓國主要采用BTO和BTL兩種方式。因此，不同國家有著不同的政策目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)會(huì)選擇不同的PPP形式。
（二）PPP的復(fù)雜性
據(jù)一個(gè)英國PPP項(xiàng)目專家介紹，英國一個(gè)醫(yī)院的大樓采用的是PFI的形式，其合同達(dá)一萬多頁。這足以說明PPP項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性，這種復(fù)雜性不僅僅增加了PPP項(xiàng)目的采購時(shí)間，同時(shí)也增加了項(xiàng)目的采購成本。一個(gè)PPP項(xiàng)目包括未來可預(yù)測、不可預(yù)測、可控制、不可控制等風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，希望通過一個(gè)盡可能完備合同約束，很難做到盡善盡美。因此，基于PPP的復(fù)雜性，在實(shí)施一個(gè)PPP項(xiàng)目中，公私雙方不可能很快達(dá)成一致意見。
目前我國在推廣PPP過程中，不少人認(rèn)為推進(jìn)速度不高，主要是由于他們不了解PPP的復(fù)雜性，同時(shí)，過去政府上項(xiàng)目往往出現(xiàn)邊勘測、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程現(xiàn)象。相比之下，顯得PPP項(xiàng)目的實(shí)施要慢得多，這是正�，F(xiàn)象，不可能將PPP項(xiàng)目做成“三邊”工程，如果那樣的話，今后會(huì)產(chǎn)生許多難以解決的問題。
同樣是基于PPP的復(fù)雜性，對(duì)于一個(gè)較小的項(xiàng)目并不適宜采用PPP模式，因?yàn)樗那捌谫M(fèi)用并不會(huì)隨著項(xiàng)目規(guī)模的減小而同比例降低。
（三）PPP的長期性
一般來講，PPP項(xiàng)目多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目生命周期短則幾十年，長則上百年，因此，PPP項(xiàng)目合同多數(shù)在二、三十年以上。在這里引出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，就是過去曾被地方政府廣泛采用的BT，是否屬于PPP，關(guān)于這一點(diǎn)是有爭議的，我個(gè)人觀點(diǎn)是如果將PPP看為項(xiàng)目融資的話，BT就是一種項(xiàng)目融資方式，屬于PPP；如果將PPP看為本文提出的管理模式的話，BT就不屬于PPP。BT曾為地方政府帶來什么呢？可總結(jié)為兩個(gè)方面的問題：一個(gè)沒有質(zhì)量保障的工程；形成一個(gè)巨大的地方政府債務(wù)。由于BT項(xiàng)目一般為不能向使用者收費(fèi)的項(xiàng)目，大家或許會(huì)問，能否將BT轉(zhuǎn)化為PPP模式，答案是顯然的，PPP項(xiàng)目的收益來源只有兩種，一是使用者付費(fèi)，二是政府付費(fèi)。如果不能向使用者收費(fèi)，必然要通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益。例如，一個(gè)環(huán)城路建設(shè)，過去通過采用BT的方式，由建設(shè)者交付之日起政府支付40%，接下來的兩年分別支付30%，簡稱“433”。下面我們看看如果將其設(shè)計(jì)成PPP模式會(huì)發(fā)生什么變化。
政府首先選擇一個(gè)合作伙伴，并設(shè)立一個(gè)項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該環(huán)城路建設(shè)，完工后并不立即移交給政府，后續(xù)維護(hù)管理工作仍然由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)施，政府并根據(jù)其維護(hù)質(zhì)量支付費(fèi)用，同時(shí)，將原來三年支付的工程費(fèi)用也將延長到30年，30年之后再無償移交給政府。在這種制度安排下，企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)收益最大化，企業(yè)會(huì)盡可能減少維護(hù)費(fèi)用支出，從而增加收益，但又不得不達(dá)到合同所要求的基本標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)，企業(yè)為了獲得收益最大化，唯一能做到的是提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，以盡量減少后期的維護(hù)成本，決不會(huì)建設(shè)成一個(gè)三年一小修、五年一大修、十年一重修的項(xiàng)目。同時(shí)，項(xiàng)目公司會(huì)請(qǐng)專業(yè)的綠化隊(duì)伍負(fù)責(zé)道路兩邊的綠化等日常維護(hù)工作，只有專業(yè)化才能提高運(yùn)營管理效率，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。通過這樣的制度安排，首先，項(xiàng)目質(zhì)量得到了保障；其次，財(cái)政支出壓力大幅度下降；第三，政府也會(huì)大量減少財(cái)政供養(yǎng)人員。
三、基本構(gòu)成要素
（一）基本結(jié)構(gòu)
政府首先選擇一個(gè)合作伙伴，由合作伙伴設(shè)立一個(gè)項(xiàng)目公司（SPV），政府可以在這個(gè)項(xiàng)目公司中持股，當(dāng)然也可以不持股，一旦政府決定持股，其比例不能超過50%（我國當(dāng)前政策規(guī)定）。政府公共部門與項(xiàng)目公司簽訂一個(gè)合同，這個(gè)合同稱為PPP合同。同時(shí)，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、運(yùn)營。
PPP典型結(jié)構(gòu)圖
（二）主要形式
PPP形式具有多樣性，按美國民營化專家薩瓦斯的分類，除了完全國營和完全私營，中間部分全部是PPP，有無窮多個(gè)。但為了實(shí)際推廣需要，在此介紹幾個(gè)常用的形式。
1.PFI。也叫私人融資計(jì)劃，是英國使用的一種PPP形式，主要特點(diǎn)是由政府付費(fèi)，而不是由使用者付費(fèi)。像英國的學(xué)校、醫(yī)院、高速公路等都是采用PFI的形式。如英國一家醫(yī)院的大樓采用的PFI，總投資20億英鎊，由私營部門負(fù)責(zé)建設(shè)并對(duì)其進(jìn)行管理和維護(hù)，由政府使用，政府每年支付1.5億英鎊作為投資人回報(bào)，共支付40年。
2.BOT。也叫建設(shè)運(yùn)營移交，是菲律賓常用的一種PPP形式，它主要以使用者付費(fèi)為主，項(xiàng)目由私營部門建設(shè)，并由其運(yùn)營管理，政府允許其通過向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)，當(dāng)收費(fèi)期過后一般無償移交給政府。也是我國主要采用的PPP形式，主要用于新建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
3.TOT。也叫移交運(yùn)營移交，是我國常用于對(duì)已有基礎(chǔ)設(shè)施采用的PPP的形式，首先將已經(jīng)建設(shè)完成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給私營部門，由私營部門運(yùn)營一定的時(shí)間后再無償移交給政府。一般也是由政府授權(quán)私營部門通過向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)。早在21世紀(jì)初期，上海浦東自來水廠使用50%的股權(quán)，50年的經(jīng)營權(quán)移交給私營部門，為浦東基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得20億元的資金。被上海人稱為用過去人的錢來發(fā)展。當(dāng)前我們采用這種形式，更多是為了化解地方政府債務(wù)，政府將已經(jīng)建成的項(xiàng)目資產(chǎn)和債務(wù)，并和經(jīng)營權(quán)一起移交給私營部門，私營部門運(yùn)營一定期限后再無償移交給政府，這就有效化解了地方政府債務(wù)規(guī)模。
4.ROT。也叫擴(kuò)建（再造）運(yùn)營移交，主要用于已有的、并需要翻修或擴(kuò)建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這種基礎(chǔ)設(shè)施通過私營部門進(jìn)行擴(kuò)建并運(yùn)營管理，一般也是由政府讓其通過向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)。
5.BOO。也叫建設(shè)擁有運(yùn)營，但是，這里的運(yùn)營一般會(huì)有一個(gè)期限，當(dāng)運(yùn)營期過后，政府收回運(yùn)營權(quán)，但資產(chǎn)仍然屬于私營投資者，只能改做其它用途。如果永久性運(yùn)營可能就不再屬于PPP，已經(jīng)屬于私有化的范疇，不屬于本文討論的范圍。
（三）參與方
1.公共部門。主要包括：一是各級(jí)政府。不同級(jí)別政府負(fù)責(zé)本級(jí)政府的公共投資項(xiàng)目，中央政府負(fù)責(zé)國家層面的PPP項(xiàng)目，但這種項(xiàng)目較少，一般都是由政府職能承擔(dān)這一職責(zé)。二是政府職能部門。負(fù)責(zé)本領(lǐng)域公共投資項(xiàng)目如何采用PPP模式，如教育部、教育廳、教育局；水利部、水利廳、水利局；交通部、交通廳、交通局；衛(wèi)生部、衛(wèi)生廳、衛(wèi)生局等，他們都是各級(jí)政府公共投資項(xiàng)目采用PPP模式的政府方面合作人。三是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。能夠代表政府公共部門的還有如醫(yī)院、學(xué)校等。
2.私營部門。主要包括：一是投資方，主要是各類投資機(jī)構(gòu)，如投資公司等。二是融資方，主要是由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成。三是設(shè)計(jì)方，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，如設(shè)計(jì)院等。四是建設(shè)方，各類項(xiàng)目施工單位，如建筑公司等。五是運(yùn)營方，項(xiàng)目的運(yùn)營管理公司，如污水處理公司、自來水公司、地鐵公司等。六是第三方，各類咨詢機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢公司等。
四、PPP的一般原則
（一）伙伴關(guān)系
公共部門和私人部門合作的原則是平等，同時(shí)，平等又是合作的基礎(chǔ)，可以說沒平等就沒有合作，也就沒有真正意義上有伙伴關(guān)系。世界銀行認(rèn)為：“運(yùn)營商和簽約政府之間需要建立真正的合作關(guān)系，如此才能更容易地為那些隨著時(shí)間推移必然發(fā)生的問題找到解決方案。”“在政府（部門和監(jiān)管者）內(nèi)建立機(jī)構(gòu)能力仍然是一個(gè)重要挑戰(zhàn)，這樣私人運(yùn)營商和公共主管機(jī)構(gòu)之間才能在平等的基礎(chǔ)上形成合作關(guān)系”（世界銀行：城市水務(wù)事業(yè)的公私合作）。在以往的一些PPP項(xiàng)目中，由于雙方?jīng)]有處于平等的基礎(chǔ)，導(dǎo)致合同隨意變化，雙方保留自己的優(yōu)勢(shì)信息，最終導(dǎo)致項(xiàng)目以失敗告終。一方面，政府總認(rèn)為自己處于優(yōu)勢(shì)地位，為了盡快簽約上項(xiàng)目，答應(yīng)了一些不應(yīng)當(dāng)承諾的條件，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施后出了問題，總是單方面要求對(duì)方接受變更條件。另一方面，私人部門也會(huì)通過自身優(yōu)勢(shì)，“要挾”讓政府接受不必要的條件。人們經(jīng)常會(huì)形容父子兩個(gè)好的像哥倆一樣，父子關(guān)系再好也只能像哥倆一樣，因?yàn)樗麄儾皇瞧降汝P(guān)系，只有哥倆才是真正的平等關(guān)系。
（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
任何投資其風(fēng)險(xiǎn)和收益總是相對(duì)應(yīng)的：風(fēng)險(xiǎn)大收益高，風(fēng)險(xiǎn)小收益低。若在一個(gè)PPP項(xiàng)目中存在一個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門告訴政府說，愿意承擔(dān)這個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)，但希望政府給予其較高（與風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)）的回報(bào)，答案是確定的，不可以。任何PPP項(xiàng)目必然是公共投資項(xiàng)目，它涉及到公眾的利益，如果你沒有能力承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，政府是不允許你來承擔(dān)的，因?yàn)槿绻坏┩顿Y失敗，公眾利益就無法得到保障。作為企業(yè)愿意冒投資風(fēng)險(xiǎn)，可以選擇股票、期貨，而不應(yīng)當(dāng)選擇PPP項(xiàng)目。你可以選擇冒風(fēng)險(xiǎn)，但不能拉上公眾和你一起來冒風(fēng)險(xiǎn)。因此，在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配上，應(yīng)當(dāng)遵循“最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的分配原則。例如：一個(gè)城市政府想利用PPP模式建設(shè)一個(gè)隧道，一個(gè)常用的方式就是選擇一個(gè)合作伙伴，通過BOT的方式，由其建設(shè)并通過30年的收費(fèi)獲得合理的投資回報(bào)，收費(fèi)不久，國家出臺(tái)了一項(xiàng)新的政策，基礎(chǔ)設(shè)施最長收費(fèi)時(shí)間不得超過25年，這就是一個(gè)政策風(fēng)險(xiǎn)。再如，我們的高速公路，每個(gè)節(jié)假日總會(huì)免費(fèi)3天或7天，如果這段高速公路是由民營部門建設(shè)并采用BOT的方式，整個(gè)運(yùn)營期下來將免費(fèi)上千天，這樣還能否收回合理的回報(bào)呢？可能有人會(huì)說，今后通過延長收費(fèi)期給予一定的補(bǔ)償。其實(shí)，這并不是一個(gè)好的做法，政府與私營部門簽訂一個(gè)合同，今天說免費(fèi)就不能收費(fèi)，明天說延長就可以繼續(xù)收費(fèi)，那么當(dāng)初簽訂的合同還有用處嗎？其實(shí)最為合理的做法是，當(dāng)初政府出臺(tái)這項(xiàng)政策意在鼓勵(lì)大家放假了多出去走走看看，放松一下心情，讓身體更健康，當(dāng)每個(gè)人身體都健康了，政府的公共衛(wèi)生支出就會(huì)減少，同時(shí)，放假了帶著家人去旅游，旅游經(jīng)濟(jì)又會(huì)增長，國家財(cái)政收入又會(huì)增加。一方面支出在減少，另一方面收入在增加，當(dāng)然，這樣的好政策也應(yīng)當(dāng)有其成本，此時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)出一個(gè)公告，告訴大家，凡在假期外出的過橋、過路費(fèi)到指定市政大廳報(bào)銷就可以了。
對(duì)于市場風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)一般應(yīng)當(dāng)由民營部門承擔(dān)，如果過多地讓政府承擔(dān)也不合理。例如，當(dāng)政府預(yù)測到一個(gè)市場風(fēng)險(xiǎn)將要到來時(shí)，一般情況下，政府會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行討論，然后形成文件讓各部門會(huì)簽，當(dāng)這個(gè)方案下達(dá)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)可能已經(jīng)發(fā)生了，并造成損失。俗話說的好，春江水暖鴨先知，企業(yè)離市場最近，最先感知市場發(fā)生的一切變化，市場一有變化，企業(yè)就會(huì)有靈活的應(yīng)對(duì)辦法。甚至企業(yè)的一些應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方法政府卻不能采用（關(guān)于這個(gè)我會(huì)在后面的例子中告訴大家）。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)。
由于每個(gè)人都是風(fēng)險(xiǎn)的厭惡者，通過雙方談判很難達(dá)到遵守風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，合理的方案是通過專業(yè)人員來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。
（三）收益的可調(diào)節(jié)（或可控制）
過去人們對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利潤共享，隨著研究的深入，利潤共享很容易形成官商勾結(jié)，卻不易達(dá)到公私合作的目的，因此，才提出了項(xiàng)目收益的可調(diào)節(jié)或可控制性。這個(gè)可調(diào)節(jié)或可控制性有多重要，先讓我們來看一個(gè)例子：還是前面修隧道的例子，當(dāng)隧道通車后，由項(xiàng)目公司收費(fèi)，最初幾年沒有什么問題，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，居民收入也迅速增加，不少的家庭特別是城市家庭都有了自己的小汽車，當(dāng)車輛增多以后，就會(huì)因?yàn)槭召M(fèi)造成擁堵。面對(duì)擁堵造成的社會(huì)問題，政府一般會(huì)首先找到這個(gè)項(xiàng)目公司談判。讓項(xiàng)目公司取消收費(fèi)，政府并根據(jù)投資收回情況給予一定的回報(bào)。這種方案，一般企業(yè)是不易接受的。因?yàn)槠髽I(yè)是為股東服務(wù)的，實(shí)現(xiàn)股東利潤最大化是他們的目標(biāo)。政府不應(yīng)當(dāng)與不追求利潤的企業(yè)合作，如果那樣就相當(dāng)于生活中交一個(gè)不孝順的人做朋友是一樣的，如果他對(duì)自己父母都不好，也不會(huì)真心對(duì)你好，如果一個(gè)企業(yè)對(duì)股東都不負(fù)責(zé)，怎么可能對(duì)這個(gè)社會(huì)負(fù)責(zé)。因此，企業(yè)不會(huì)放棄所得利潤。政府和企業(yè)談判不成，就會(huì)利用各種規(guī)劃，再建設(shè)一個(gè)更寬暢的隧道，然后免費(fèi)通行。擁堵的問題就會(huì)迎刃而解了。
問題是解決了，項(xiàng)目公司一定會(huì)說政府不守信用。如果當(dāng)初政府在與項(xiàng)目公司簽訂合同時(shí)，告訴對(duì)方，項(xiàng)目要想獲得基本的收益需要有一定的車流量，當(dāng)初流量低的時(shí)候政府給予一定的補(bǔ)貼，當(dāng)流量上升一定高度時(shí)，政府給予一定控制。假如每天最少通過100輛時(shí)，項(xiàng)目公司才能實(shí)現(xiàn)基本收益，如果不足100輛，政府給予補(bǔ)貼到100輛，如果超過200輛，不僅僅是企業(yè)超額收益，同時(shí)也會(huì)造成擁堵，當(dāng)車輛超過200輛時(shí)，或者不收費(fèi)或者收費(fèi)繳給政府作為解決其它交通擁堵的基金。當(dāng)有這樣的條款設(shè)定時(shí)，政府再遇到剛才的問題，一定會(huì)通過每天向項(xiàng)目公司補(bǔ)貼200輛的通行費(fèi)，從而取消收費(fèi)解決擁堵問題。如果沒有這樣的條款，政府會(huì)花費(fèi)巨額投資建設(shè)一個(gè)重復(fù)的項(xiàng)目來解決。至于當(dāng)企業(yè)收益不足為什么給予補(bǔ)貼，這就是PPP項(xiàng)目的收益原則，盈利而不暴利。因?yàn)槲覀儾豢赡芟Ｍ粋�(gè)長期虧損的企業(yè)給你提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)然在確保企業(yè)盈利的同時(shí)，也不能讓其獲得暴利，任何暴利都會(huì)導(dǎo)致公眾利益的損失。
（四）監(jiān)督管理
PPP項(xiàng)目都屬于公共投資項(xiàng)目，公共投資項(xiàng)目一般是由財(cái)政資金投入。如果公共項(xiàng)目由財(cái)政資金投入，其監(jiān)督管理沒有任何問題，因?yàn)�，�?cái)政資金每一分錢都是公開透明的。現(xiàn)在的問題是，一個(gè)公共投資項(xiàng)目，公眾有知情權(quán)，這是法律賦予的，由一個(gè)私營部門投入，而私營部門的財(cái)務(wù)是保密的，這也是受法律保護(hù)的。如何協(xié)調(diào)這兩者的關(guān)系，是解決PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理問題的關(guān)鍵所在。PPP項(xiàng)目的政府采購流程一再強(qiáng)調(diào)公開，因?yàn)�，只有公開才能進(jìn)行監(jiān)督，沒有公開就談不上監(jiān)督。即便是PPP合同也要一同公開，接受社會(huì)監(jiān)督。古人尚且知道，如果將100兩黃金放在鬧市上，即便是最好的盜賊都不會(huì)拿，如果將再輕微的東西放在隱蔽的地方，那怕是圣人經(jīng)過都會(huì)受到懷疑。因此，參與PPP項(xiàng)目必需接受政府采購不斷公開的程序，以確保公平公正。
